Après l'échec du sommet extraordinaire du 16 juillet, les négociations vont s'intensifier pour trouver des solutions à la répartition des places. Voici pourquoi est-ce si difficile de caser chacun.

Qui décide ?

Selon l'article 17-7 du traité de l'Union européenne, c'est le « président élu » de la Commission, aujourd'hui Jean-Claude Juncker qui décide de la composition de l'exécutif européen « d'un commun accord avec le Conseil européen » des chefs d'Etat et de gouvernement. Bref, le nouveau président, quoiqu'élu, dispose d'une marge réduite. D'autant qu'il doit composer avec les « suggestions » des Etats membres concernant et avec l'obligation de compétence des personnalités choisies (article 17-3).

Pouvoir limité de Jean-Claude Juncker

Certes, Jean-Claude Juncker, tout auréolé encore de son élection par le parlement, peut tenter de peser et de fixer quelques règles non écrites. Il peut souhaiter plus de femmes ou promettre un socialiste au commissariat aux affaires économiques et monétaires. Mais in fine, il ne pourra rien imposer. S'il est satisfait, il pourra se vanter d'avoir fait « plier » le Conseil, mais nul doute que cette concession sera le fruit d'un compromis. Il peut aussi affirmer ne "rien devoir" à David Cameron, si Angela Merkel et d'autres veulent manger Londres, il devra l'accepter. Au final, les chefs d'Etat et de gouvernement sont encore largement ceux qui décident.

Le parlement européen : un acteur secondaire

De même, la puissance du parlement européen reste très limitée. Certes, le collège de la Commission dans son ensemble, y compris le Haut représentant aux affaires étrangères, doit être enfin approuvé par le parlement européen. Mais c'est un vote global sur une équipe. Il est impossible aux élus de rejeter un membre ou un autre.  Or, comme Jean-Claude Juncker est désormais « l'homme du parlement », on a peine à imaginer que le parlement qui l'a « élu » rejette une équipe qui aura été le fruit de longues négociations. Ce serait affaiblir le président de la Commission, ce que la majorité parlementaire ne souhaite à aucun prix. Les menaces de Martin Schulz concernant un vote négatif du parlement s'il y a trop peu de femmes semblent donc relever de la rodomontade. L'épreuve du parlement européen est peut-être la plus facile pour la future commission.

Grand « bazar » des postes

Concrètement, cette procédure ouvre le champ à de vastes négociations intergouvernementales où dominent les intérêts nationaux et les questions de prestige. Dans ce grand « bazar » des places européennes, ce sont non seulement les postes à la Commission qui sont en jeu, mais aussi ceux de Haut représentant aux affaires étrangères, de président du conseil européen et de président de l'Eurogroupe que devrait abandonner le Néerlandais Jeroen Dijssebloem, pressenti à la Commission.

Des commissaires choisis en fonction des intérêts nationaux

Pour ce qui est des commissaires, les intérêts internes aux gouvernements dominent pratiquement toujours. David Cameron a « proposé » Lord Hill comme commissaire en fonction d'une stratégie interne au gouvernement britannique. Cette nomination a d'ailleurs été contemporaine d'un remaniement ministériel. Même chose à Berlin où l'on a renouvelé le mandat de Günther Öttinger, ancien ministre président CDU du Bade Wurtemberg qui avait obtenu ce poste en 2009 pour lui éviter deux ans plus tard une défaite électorale annoncée. Sa reconduction fait suite à un accord entre les deux partis de la grande coalition, puisque la SPD a obtenu le poste de président du parlement pour Martin Schulz. En France, la nomination de Pierre Moscovici est une « compensation » de l'abandon de Bercy lors du remaniement du 2 avril dernier. En Finlande, enfin, l'ancien premier ministre Jyrki Katainen a souhaité rejoindre Bruxelles et quitter la vie politique finlandaise de son propre choix. Il a démissionné, désigné son successeur et pris sa position de commissaire.

Le très convoité commissariat aux affaires économiques et monétaires

La Commission dispose de 28 membres. Mais tous ne sont pas égaux. Certains postes sont plus convoités que d'autres. Ainsi, la France voudrait pour Pierre Moscovici le poste de commissaire aux affaires économiques et monétaires, poste considéré comme le plus puissant de la Commission après la présidence parce qu'il supervise le semestre européen et l'application du pacte de stabilité. Mais l'Allemagne et beaucoup de pays du Nord de l'Europe rechigne à donner à Paris un poste dont la tâche principale sera de surveiller... Paris. Par ailleurs, dans le cadre de la « flexibilité » prévue par le sommet des 26 et 27 juin derniers, Berlin et ses alliés voudraient un « dur » qui prouve que l'on n'a pas bradé le pacte de stabilité.

Dijsselbloem ou Moscovici ?

Jean-Claude Juncker, on l'a vu, a promis un socialiste à ce poste. Si Paris finit par renoncer à ce poste pour Pierre Moscovici, le seul social-démocrate capable de s'imposer serait Jeroen Dijsselbloem qui a fait ses preuves de son orthodoxie financière à la tête de l'Eurogroupe. Mais qui a été aussi longtemps critiqué pour ses bévues, notamment lors de la crise chypriote en mars-avril 2013 où il avait décrété que Chypre était un « modèle » pour les futurs plans d'aide. Ce temps est loin, mais il n'est pas sûr que Jeroen Dijsselbloem fasse l'unanimité. D'autant qu'il incarne, en tant que ministre des Finances, une austérité dure menée aux Pays-Bas depuis deux ans.

Un conservateur pourrait-il finalement l'emporter ?

On pourrait alors se tourner vers un conservateur, malgré la promesse de Jean-Claude Juncker. Le Finlandais Jyrki Katainen se verrait bien succéder à son compatriote Oli Rehn, mais France et Italie ne devraient pas accepter un tel choix. Une alternative « méditerranéenne », le ministre espagnol des Finances Luis de Guindos, est donc de plus en plus pressenti. Certes, il est de droite et il a été un des artisans de l'austérité espagnole - ce qui ne déplaît pas à Angela Merkel - mais il vient d'un pays frappé par la crise et qui réclame une politique plus modérée. Il pourrait donc faire consensus.

Londres veut peser

Chaque grand pays veut donc un grand poste. Londres a déjà fait savoir que le gouvernement de Sa Majesté souhaitait un poste économique important pour son commissaire afin de compenser l'humiliation de la nomination de Jean-Claude Juncker malgré l'opposition britannique. Ceci risque de faire grincer bien des dents. Voir un Britannique en charge du marché intérieur, de la régulation financière ou du traité transatlantique risque de hérisser plus d'un gouvernement. Mais comment humilier Londres une seconde fois en lui donnant un commissariat croupion ?

L'Allemagne veut le négociateur du Traité transatlantique

A Berlin, on a des exigences plus modérées. Il est vrai que l'Allemagne préfère agir indirectement - par l'insistance auprès des candidats sur le respect du pacte de stabilité comme l'a fait Wolfgang Schäuble vendredi, que directement. Angela Merkel souhaiterait néanmoins que Günther Öttinger puisse négocier le traité transatlantique, très important aux yeux de l'Allemagne exportatrice. Ceci ne devrait pas poser de problèmes particuliers.

Comment satisfaire Paris ?

Mais que resterait-il alors à la France au cas où Pierre Moscovici ne parviendrait pas à devenir commissaire aux affaires économiques et monétaires ? Reviendrait-il sur son refus catégorique de présider l'Eurogroupe, poste essentiel, mais qu'il croit devoir bouder ? Si c'est le cas, Elisabeth Guigou pourrait devenir commissaire pour la France à un poste moins important. Sinon, on évoque pour Pierre Moscovici un poste de vice-président de la Commission en charge de la gestion du plan de relance de 300 milliards d'euros promis par Jean-Claude Juncker. Un tel poste, bien moins essentiel que celui qu'il visait conviendra-t-il à l'ancien locataire de Bercy ? Et jusqu'à quel point Paris défendra-t-il un candidat qui n'est guère apprécié à Bruxelles ? C'est une des grandes interrogations du moment.

L'Italie lorgne sur une place de choix

L'Italie veut également sa part de gâteau : le poste de haut représentant aux Affaires étrangères, occupé jusqu'ici par Catherine Ashton. Sa candidate, Caterina Mogherini, a de bonnes chances. Elle est sociale-démocrate et ce poste est réservé en théorie à cette famille, la présidence du Conseil revenant à un conservateur. Mais ses positions pro-russes irritent les Européens de l'est et, dans une moindre mesure, l'Allemagne. Matteo Renzi ne veut pas en démordre et il est soutenu par la France. Mais l'absence de consensus sur la candidate italienne a été une des raisons de l'échec du sommet extraordinaire du 16 juillet.

Quelle place pour l'Europe centrale ? 

En cas d'échec, Rome exigera alors la présidence du conseil et proposera sans doute Massimo D'Alema, l'ancien président du conseil ex-communiste, pour remplacer Herman van Rompuy. Là encore, cette proposition fait grincer des dents à l'est et au nord. Sans compter que les conservateurs voudraient conserver ce poste sur lequel lorgnent certains pays de l'est comme la Pologne (qui pourrait proposer Donald Tusk, son actuel premier ministre) ou la Lettonie (qui pourraient proposer son ancien chef du gouvernement Vasilis Dombrovskis). Là aussi, les pays entrés dans l'UE en 2004 veulent leur part des places à distribuer. Il est vrai que, 10 ans après leur adhésion, la répartition des rôles au sein des instances communautaires leur est encore peu favorable. Or, un pays comme la Pologne entend désormais jouer un rôle à la mesure de son poids démographique et économique. Ce sera une des données que devra prendre en compte Jean-Claude Juncker et les « grands » du Conseil.