Quand la BCE dictait à l'Espagne sa politique économique...

La BCE évolue progressivement vers un peu plus de transparence. On sait qu'à partir du 22 janvier, elle publiera désormais, comme la plupart des grandes banques centrales, un résumé des débats au sein du conseil des gouverneurs. Mais un des points sur laquelle l'institution était attendue, c'était son rôle exact dans l'imposition des politiques d'austérité en 2010-2011 à plusieurs pays de la zone euro. Même si la BCE refuse toujours de collaborer avec la commission d'enquête parlementaire irlandaise sur la crise, la BCE semble aussi avancer très doucement sur ce point.

Une lettre de la BCE rendue publique

Le mois dernier, la banque centrale avait ainsi publié l'échange de lettres de novembre 2010 entre son président d'alors, Jean-Claude Trichet et le ministre des Finances irlandais à la même période, Brian Lenihan. On y apprenait officiellement que l'institution de Francfort avait soumis le maintien de l'aide à la liquidité d'urgence du système bancaire irlandais à l'acceptation des conditions du « sauvetage » du pays par l'UE et le FMI.

Vendredi, la BCE a fait un pas supplémentaire. L'institution a déclassifié l'échange de lettres datant d'août 2011 entre la BCE et le président du gouvernement espagnol, José Luis Zapatero. Depuis trois ans et demi, un avocat espagnol, Isaac Ibañez, cherchait à obtenir cette publication. La BCE demeure cependant très mal à l'aise vis-à-vis de ces lettres qu'il est fort difficile de trouver sur son site.

La lettre de la BCE du 5 août, signée de Jean-Claude Trichet, alors en fin de mandat à Francfort, et du président de la banque d'Espagne, Miguel Fernandez Ordoñez, avait déjà été rendue publique voici un an par l'ancien président du gouvernement espagnol, José Luis Zapatero, en annexe dans son livre "Le Dilemme". Mais la BCE avait toujours refusé de confirmer l'existence de cette lettre. C'est finalement chose faite.

Août 2011 : les marchés attaquent l'Espagne

Rappelons le contexte. Un an après le début de la crise grecque et le « sauvetage » de l'Irlande et du Portugal, l'été 2011 connaît une nouvelle flambée de panique sur les marchés. Cette fois, c'est l'Italie, la France et surtout l'Espagne qui sont dans le viseur des marchés. La BCE envoie alors cette lettre au chef du gouvernement de Madrid pour lui demander de prendre des mesures capables de « restaurer la crédibilité de la signature espagnole sur les marchés des capitaux. » La BCE détaille alors ces mesures sur trois pages. On est surpris du détail des demandes contenues dans cette missive.

Le « programme économique » de la BCE

La BCE réclame notamment une réforme en profondeur du marché du travail, comprenant une priorité aux accords salariaux au niveau de l'entreprise et non plus de la branche, la fin des clauses d'ajustement des salaires sur l'inflation, la « revue » des autres régulations sur le marché du travail et, pour finir, la BCE estime que le gouvernement « devrait prendre des actions exceptionnelles pour encourager la modération salariale. » Sur le plan budgétaire, la BCE « exhorte le gouvernement d'annoncer dès ce mois-ci des mesures de consolidation budgétaires structurelles additionnelles. » Enfin, la BCE demande de mettre en place plus de concurrence dans l'énergie et dans le secteur des services.

La réaction de José Luis Zapatero

Clairement, la BCE a donc demandé une austérité plus sévère encore que celle qu'a alors commencé à mettre en place José Luis Zapatero. Ce dernier a refusé et s'en est ensuite vanté dans son ouvrage. De son côté, Jean-Claude Trichet, dans une interview à El Pais, a toujours souligné qu'il n'avait rien ordonné au gouvernement de Madrid, ni rien négocié avec lui. Mais les choses ne sont pas si simples. D'abord, dans sa lettre du 6 août, José Luis Zapatero répond à la BCE qu'il entend « convoquer deux conseils des ministres extraordinaires pour prendre des mesures supplémentaires. » Ces mesures ne seront pas celles réclamées par la BCE, cependant. Mais durant le mois d'août, les deux grands partis espagnols de l'époque, les Socialistes du PSOE et les Conservateurs du PP se mettent d'accord pour intégrer la règle d'or budgétaire dans la constitution. Ce sera chose faite le 23 août.

La BCE agit, mais pas à la demande de Madrid

Dans sa réponse du 6 août, José Luis Zapatero réclame l'action de la BCE pour réduire la prime de risque sur les taux espagnols. Le 7, la BCE décide de relancer son programme « SMP » (Securities Market Programme) qui lui permet d'intervenir sur les marchés souverains. Faut-il y voir un effet de la bienveillance de la BCE vis-à-vis de l'Espagne, d'une « chance » qui a été donnée par Francfort au Royaume ? Pas vraiment. Compte tenu de la situation en ce début août 2011, la BCE n'avait pas le choix. L'Espagne n'est pas l'Irlande : il est impossible d'exercer la même pression sur ce pays que celle que l'on avait exercé sur l'île verte en novembre 2010. Si les écarts de taux (« spreads ») continuaient à se creuser, l'existence de la zone euro serait devenue problématique. La BCE a donc relancé le programme SMP parce que les événements la contraignaient à agir sans attendre la réponse de Madrid. Déjà, la France menaçait alors d'être attaquée.

Pas de chantage, mais des recommandations insistantes qui ne seront pas oubliées

A la différence du cas irlandais, et plus tard, du cas chypriote, il n'y a donc pas eu de « chantage » de la BCE envers Madrid, mais seulement ce que l'on pourrait appeler une « tentative d'intimidation. » Il n'y a pas, comme en Irlande, de « condition » à l'action de la BCE qui, du reste, n'est pas évoqué. C'est simplement des recommandations insistantes. Il n'empêche, les recommandations de cette lettre apparaissent comme une annonce de la politique qui sera menée par Mariano Rajoy à partir de sa victoire du 20 novembre 2011 et qui conduira le pays dans une cure d'austérité particulièrement sévère et dans une récession longue et profonde.

L'aveuglement de la BCE

Le principal enseignement de cette lettre, c'est l'aveuglement de la BCE à cette époque. La Banque centrale a alors profondément sous-estimé les conséquences de l'austérité et des « réformes » sur l'économie de la zone euro. Il convient de ne pas oublier, du reste, que la BCE n'était pas, à l'époque, exempte de tout reproche sur les événements de cet été 2011. Le 7 juillet 2011, Jean-Claude Trichet annonçait ainsi une hausse de son taux directeur de 0,25 point à 1,5 % et une hausse du taux de la facilité de dépôt d'autant à 0,75%. La crise de l'été 2011 ne fera pas bouger la BCE et il faudra attendre le 3 novembre 2011 et l'arrivée de Mario Draghi pour que le taux directeur revienne à 1,25 %. Ce durcissement monétaire en pleine crise a été un signal très négatif envoyé aux marchés et à l'économie européenne déjà soumise à une vague d'austérité. La demande de Francfort de renforcer cette austérité relève une incompréhension complète de la situation et des conséquences à moyen terme de cette politique.

Un programme SMP peu efficace

Certes, la BCE a réagi avec le programme SMP. Mais là encore, il s'agissait d'une mesure de peu d'envergure, capable de calmer une poussée de fièvre, mais pas la crise en soi. D'ailleurs, ce programme devait être « stérilisé », autrement dit, ne devait pas donner lieu à de la création monétaire. Plus que la crise, la BCE restait alors obsédée par l'inflation, ne comprenant pas les effets déflationnistes des politiques menées. La crise ne s'est donc pas réellement apaisée, faute de vraie action de la BCE et d'une politique récessive de la part des Etats « à l'invitation » de la BCE.  Mario Draghi a donc dû réorienter la politique de la BCE. En rebaissant les taux, puis en lançant une première opération de prêt à long terme (LTRO) avant de devoir, à l'été 2012, après le fameux « quoi qu'il en coûte » ( « Whatever it takes ! »), sortir le programme OMT, ce programme de rachat illimité jamais utilisé, mais qui a été assez dissuasif pour apaiser les marchés. Mais si la crise financière a été réglée, la crise économique et ses conséquences politiques restent vivaces.

L'ignorance des conséquences politiques

En voulant imposer un programme « standard » à José Luis Zapatero, Jean-Claude Trichet a aussi montré qu'il n'a pas su mesurer ces conséquences politiques. Mettre d'accord les deux grands partis sur une politique d'austérité « sans alternatives » conduit à une exaspération démocratique et à la recherche de « solutions » par les électeurs. Pourquoi voter en 2015 pour le PSOE qui a défendu la même politique que Mariano Rajoy auparavant ? En Espagne, c'est le mouvement issu du mouvement des Indignés, Podemos, qui profite de cette erreur et est actuellement en tête dans les sondages. L'an prochain, l'Espagne pourrait être ingouvernable. Ce sera le fruit des politiques proposées en 2011 par la BCE...

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Le texte de la lettre de la BCE à José Luis Zapatero du 5 août 2011 (en anglais) est ici.