OPINION. « Le recours à la cour de justice, premier grain de sable dans le parcours du Mercosur »

Par Nicolas-Jean Brehon, conseiller honoraire au Sénat

La Commission a toujours privilégié les perspectives commerciales au détriment des intérêts agricoles défensifs de l’UE. Bruxelles a négocié le traité pendant 25 ans et s’est toujours arrangé pour porter le traité jusqu’à son terme. Que ce soit en aménageant le traité initial en accolant un protocole additionnel dédié aux questions d’environnement, ou en observant avec beaucoup de recul les oppositions qui montaient. La Commission a toujours considéré les manifestations paysannes comme des péripéties tout justes bonnes à décaler la signature de quelques jours. L’évocation par la présidente de la Commission d’un « accord historique » le jour de la signature de l’accord au Paraguay, alors que les colères grondaient en Europe est une maladresse. Quant à la France, le pays est considéré par tout le monde comme un opposant historique -pathologique- au libre-échange. Cela dure depuis Méline en 1892. Une opposition stimulante quand elle permet d’infléchir le traité, permettant ainsi de rallier les indécis. Mais une opposition embarrassante lorsqu’elle s’organise sur le plan politique. Comme ce fut le cas en 2025. Parlementaires de tous bords et des deux chambres, Assemblée et Sénat, unis derrière les agriculteurs, menacent de refuser la ratification de l’accord d’association. La Commission a alors l’idée de scinder l’accord en deux : un accord politique  de coopération qui implique la ratification des Etats et donc l’autorisation parlementaire de ratification, et un accord commercial de la compétence exclusive de l’Union, et donc sans passage par les parlements nationaux. Une façon de contourner le potentiel veto de la France. Le parlement français s’en offusque mais fait l’expérience de ce qu’il a pourtant appliqué en 2007 en contournant le vote des Français au référendum sur le traité constitutionnel ! 

Après cette manœuvre procédurale, l’Allemagne prend le relai. Les deux accords comportent une clause d’application provisoire. En janvier, la présidence chypriote du Conseil avance l‘idée que cette disposition ne pourra intervenir qu’ »après que le Parlement européen aura donné son consentement ». La menace d’un rejet par le PE - à la majorité simple- est peu crédible mais la procédure induit des délais qui ne conviennent pas à l’Allemagne. La déclaration que la présidence chypriote devait soumettre au Conseil est retirée sous la pression de Berlin et Madrid. Les verrous sont levés. C’est alors qu’intervient le parlement européen.

(relance) Le bras de fer avec le parlement. 

La question est au départ juridique mais la solution est politique. 

Tout part d’une question de procédure. Les accords internationaux relèvent de décisions du Conseil (des Etats) soit à la majorité qualifiée soi à l’unanimité (accords d’association) et le PE n’a qu’un rôle mineur à la toute fin de la procédure. La signature par la Commission est autorisée par le Conseil mais la décision de conclusion définitive du Conseil n‘intervient dans la grande majorité des cas qu’après autorisation ou consentement du PE (oui/non mais sans possibilité d’amender la décision du conseil et par là, le traité)

Le 9 janvier le Conseil autorise la Commission à signer les accords. La signature a lieu au Paraguay le 17 janvier. Mais les deux décisions du Conseil comportent également une clause d’application provisoire. L’approbation du PE n’est pas requise à cette phase. L’affaire semble entendue. Sauf que le PE choisit de ne pas se prononcer sur l’approbation des traités mais actionne un article du traité, pratiquement jamais utilisé jusqu’alors, qui consiste à recueillir l'avis de la Cour de justice sur la compatibilité d'un accord envisagé avec les traités (art 218 – 11 du Traité sur le fonctionnement de l’UE). Soit un délai de 18 mois. La question principale porte sur le mécanisme de rééquilibrage qui permet aux pays du Mercosur de demander une compensation financière si la législation de l’UE réduisait leurs exportations. Le PE a également quelques raisons de s’inquiéter du caractère provisoire de l’accord. La notion est extensible. Faute de ratification par les Etats (notamment à la suite du refus du Sénat français), le traité de libre-échange de l’UE avec la Canada est entré en application provisoire depuis… 2017.

Cette saisine était également demandée par le parlement français mais la saisine par le PE est de loin préférable, évitant ainsi un éventuel revers supplémentaire à la France.

En recourant à une intermédiation/interprétation de la Cour de justice, le PE intervient de façon imprévue dans le parcours d’adoption du traité de libre-échange et embarrasse singulièrement la Commission et les Etats -majoritaires en nombre et en population- favorables à une application rapide de l’accord commercial.

La question est donc essentiellement politique et se pose à deux niveaux. Il y a d’abord une confrontation Commission/ PE. Sur le plan juridique, la Commission devrait s’aligner sur le Conseil et semble fondée à demander l’application provisoire immédiate. C’est prévu dans les décisions du Conseil : l’application du traité commercial peut être provisoire sans l’approbation/ consultation du PE. Mais ce faisant, la Commission s’opposerait frontalement au PE. Les cas d’opposition frontale Commission /PE sont rares (crise de la vache folle, mise en cause de la probité de certains commissaires conduisant la démission de la Commission en 1999). « Les pressions politiques ont leur intérêt, mais elles ont leurs limites dans le jeu européen. C’est la Commission européenne qui décide si elle leur donne oui ou non suite » commente un familier des institutions. Est-ce bien le moment pour enclencher un bras de fer ? La Commission est favorable au traité, cela ne fait aucun doute, mais même si le PE rechigne, cela devient compliqué.

Le deuxième niveau est celui du tandem Commission /Allemagne. L’histoire de la construction européenne a souvent parlé du tandem franco-allemand. C’est de plus en plus une fiction. En revanche, la paire (le tandem suppose un élément devant et un derrière, tandis qu’en paire les deux éléments sont côte à côte) Allemagne- Commission est très forte. Berlin et Bruxelles sont parfaitement en phase sur ce sujet. Les deux poursuivent les mêmes intérêts et sont parvenus à se faire passer pour les défenseurs des petits Etats soucieux de l’avenir (l’accès aux minerais rares) quand la France s’enfonçait dans une radicalité défensive. On pourra noter que tant la présidente de la Commission que la directrice générale de la DG commerce sont allemandes. Dans les circonstances du moment, cela ne peut nuire. « Convaincu de la légalité de l’accord », le chancelier allemand Friedrich Merz a affirmé souhaiter qu’il soit « appliqué à titre provisoire », malgré la procédure judiciaire engagée. La Commission va-t-elle prendre ses distances avec son partenaire ? Ce serait la revanche de la France. Une pause – provisoire ?- avant dans de nouveaux grignotages de l’Allemagne.