OPINION. « Bilan du débat budgétaire : l’Assemblée nationale entre patchwork et paralysie »

Par Nicolas Jean Brehon, conseiller honoraire au Sénat

Le vote sur le budget de la sécurité sociale est une heureuse surprise. La victoire du compromis et d’une coalition de fait. Une première victoire à la Pyrrhus sans doute car les désillusions ne tarderont pas. L’autre bataille budgétaire se prépare. Celle du budget de l’Etat. Le débat budgétaire à l’Assemblée nationale (AN) sur le projet de loi de finances pour 2026 laisse l’impression d’un immense gâchis. Rien sur les économies et tout sur la fiscalité. Jamais l’AN n’aura poussé aussi loin son pouvoir fiscal et jamais elle ne sera tombée d’aussi haut. Débattre pendant des jours, amender puis voter chaque article pour finir par rejeter le texte global et revenir ainsi à la case départ. Car au final, malgré l’activisme débordant des députés, c’est le projet initial présenté par le gouvernement qui a été transmis au Sénat et qui servira de base de discussion lors de la commission mixte partitaire. Il ne reste rien du débat fiscal de l’AN. Rien d’autre qu’une impression de foutoir et de mascarade doublée d’irresponsabilité. Les électeurs n’ont pas de mots assez durs pour dire leur incompréhension et leur désarroi. Voilà pour le constat. Mais il faut éviter de sombrer dans un clabaudage dévastateur car non, tout n’est pas noir. Cet épisode budgétaire montre aussi la vitalité du débat public et un changement profond dans les relations entre l’exécutif et le Parlement.

Le pouvoir fiscal est la première responsabilité du parlement (Assemblée nationale et Sénat). Il repose sur trois éléments. Le principe du consentement à l’impôt, posé par la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (même s’il faut reconnaitre que le parlement consent à l’impôt parce qu’il ne peut guère faire autrement). Une compétence définie par la constitution : la loi fixe les règles concernant les impôts mais les amendements financiers sont strictement encadrés. Une pratique, car le pouvoir fiscal s’exerce moins par le vote de la loi que par les amendements. Le droit d’amendement qui permet de modifier un texte soumis à la délibération d’une assemblée est au cœur du pouvoir législatif. C’est le moment où se mesure la capacité du parlement de peser sur l’action publique. Ce droit s’exerce en particulier lors de l’examen des lois de finances car s’il est très entravé s’agissant des dépenses, il reste important dans le domaine fiscal. Le parlement peut augmenter, créer et baisser un impôt à condition de compenser la diminution des ressources par une hausse d’un autre impôt.

Les parlementaires ont toujours modifié les lois de finances. Jusqu’à cette année, tous les gouvernements se sont efforcés de contrôler leurs initiatives. Outre le verrou institutionnel précité, ce contrôle passait par la pression sur la majorité parlementaire. L’opposition restait libre de jouer sa partition mais la majorité était prévenue qu’il ne fallait pas gêner le gouvernement. Chaque gouvernement a donc eu ses députés plus ou moins aux ordres. Outre les « godillots » du temps du général, la pratique fut largement répandue. En 1981, lors de la présentation de l’impôt sur la fortune, le ministre du budget, Laurent Fabius, annonça aux députés de sa majorité que le texte était parfait et n’était pas amendable. Circulez, votez, merci d’être venus.

Les années récentes marquent un changement d’époque. Cette année le gouvernement a même laissé la main aux députés : « le pouvoir souverain de voter (l’impôt) vous revient ». Deux indicateurs permettent de mesurer la mutation. Le premier est quantitatif. Il s’agit du nombre d’amendements adoptés, surtout lorsqu’ils créent des articles nouveaux dans le code général des impôts. L’évolution entre le projet de loi déposé par le gouvernement et la loi définitive marque l’influence du parlement. La loi de finances prend toujours de l’embonpoint après l’examen parlementaire, mais depuis 2022, l’AN a changé de braquet : le texte voté par l’assemblée comporte cinq fois plus d’articles que le projet initial. Jusqu’au quasi record de cette année avec 150 nouveaux articles ! La période du muselage est finie. Qui s’en plaindra ?

Le deuxième critère est qualitatif. Cet activisme parlementaire s’est accompagné de deux changements majeurs. D’une part, les votes sont fluides, les majorités sont variables. Les amendements sont votés dans des configurations inédites : RN, Modem et PS (impôt sur la fortune improductive), gauche et RN (taxe sur les multinationales), LFI, LR, RN (indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation)... Le gouvernement voulait une majorité par projet, c’est le cas (Voir Antoine Jaquelin, amendements au budget 2026, qui a voté quoi, 18 novembre 2025 fondation IFRAP). D’autre part, les amendements adoptés sont issus de tous les groupes politiques. Et pas seulement des amendements mineurs. Sur les 1723 amendements adoptés par l’Assemblée, 33 ont été déposés par des députés de la France insoumise (dont la taxation des multinationales), 28 sont issus du groupe écologiste et social (dont une permutation des règles de défiscalisation des pensions alimentaires entre le parent donneur et le parent gardien), 35 sont issus du RN (dont l’allègement de la taxation de la transmission des biens ruraux). Du jamais vu. Qui s’en plaindra ?

Finalement, ce fut un beau débat, animé comme jamais, avec des députés présents et actifs. Une vitalité brouillonne certes mais loin de la démocratie des godillots avec des députés aux ordres de l’exécutif comme ce fut longtemps le cas. Une effervescence qui a également des vertus politiques, comme l’apprentissage du leadership (chaque groupe a un chef de file budgétaire), ou la prise en compte de pressions imprévues (obligeant par exemple le groupe écologiste à retirer son amendement sur le malus fiscal des motos puissantes).

Hélas, la fin fut tragique, puisqu’ il ne reste rien des 1723 amendements votés. Pire, les députés ont eux-mêmes sabordé le navire puisqu’ils ont voté contre le budget qu’ils avaient construit. Tragique, puisque la fin était prévisible voire inéluctable. Le gouvernement est arrivé avec un plan d’architecte et a dit aux députés : à vous de jouer. L’un ajouta une cheminée, l’autre une porte fenêtre, un troisième une véranda… ouvrant sur la cheminée. Cela ne pouvait pas fonctionner. Et tous rejetèrent ce budget Frankenstein paré des impôts d’Arlequin. Au soulagement du gouvernement et des milieux économiques, inquiets de hausses d’impôts de 30 ou 40 milliards d‘euros résultant des amendements parlementaires. La compétence fiscale certes. La compétence de l’incompétence ?

La faute à qui ? Certes, le point de départ est la dissolution qui témoigne d’une absence de sens politique inégalée pour un chef de l’Etat, sourd et aveugle aux signaux. Mais ce qui était imprévu, c’est l’éclatement de la représentation, simple miroir de la division des Français. La majorité ne se forme que pour constituer un front anti RN aux élections législatives et pour éloigner le risque de retourner aux urnes. Est-ce suffisant ? L’expérience du débat budgétaire a montré que le vote au coup par coup ne fonctionne pas. Le budget de la sécurité sociale a été voté avec là aussi des coalitions inédites mais le budget général ne passera pas. Aller de spasme en spasme, fatigue le pays. 

Allez, mesdames et messieurs les députés, amusez-vous, semblent dire les électeurs désabusés. « Le roi s’amuse. Et c’est triste. Car un roi qui s’amuse est un roi dangereux » disait Victor Hugo. Le roi d’aujourd’hui est l’élu du suffrage universel. Et le danger concerne la démocratie. Tout est prêt pour un regain d’anti parlementarisme et pour la victoire de l’indifférence aux prochaines élections. La nouvelle assemblée peut avoir une majorité et tout rentrera dans l’ordre, ou être identique à celle-ci, mais elle ne pourra fonctionner ainsi. Le coup par coup ne marche pas. La démocratie française est malade. La britannique -avec une majorité- ou l’allemande - avec une coalition- paraissent les seules issues possibles. Rideau. Le feu est dans la maison. Et c’est un beau spectacle. Hélas.