OPINION. «Aide à la production d'électricité par cogénération en Espagne »

Par Stefan Ambec et Claude Crampes, TSE (Toulouse School of Economics)

Puisque l’électricité est omniprésente dans les économies développées, Il est difficile de demander aux producteurs d’électricité de garantir sa fourniture sans empiéter sur les politiques connexes, qu’elle soit industrielle, environnementale ou sociale, sans oublier la politique de la concurrence. Les aides d’État octroyées en Espagne pour l’installation de turbines à combustion en fournissent une bonne illustration.

Aides d’État

S’il est vrai que « La politique est l'art de rendre possible le nécessaire » (cardinal de Richelieu), le gouvernement espagnol a montré qu’il maitrisait cet art en obtenant le feu vert de  la Commission européenne pour le versement de 3,1 milliards d’euros de subventions à un programme d’investissement en centrales au gaz (et autres carburants) pour la production d’électricité (voir le communiqué de presse du 28 janvier 2026). 

Il n’est pas inutile de rappeler que, dans le cadre de l’Union européenne, les aides d’État sont étroitement surveillées en raison des risques de préférence nationale qu’elles font courir à la concurrence sur le marché intérieur. Le principe est simple : les aides d’État (financières ou non) sont incompatibles avec le marché intérieur dans la mesure où elles affectent les échanges entre pays de l’Union européenne, ce qui est évidemment le cas ici puisque les systèmes électriques sont interconnectés. Mais il existe des dérogations, soit obtenues sur notification auprès de la Commission européenne, soit parce que figurant dans la liste du Règlement Général d’Exemption par Catégorie. C’est notamment le cas des « aides à la protection de l’environnement ». Mais comme cette expression est très générale, la Commission s’est sentie obligée de publier en 2022 des « lignes directrices » expliquant comment elle évalue les circonstances dans lesquelles les aides nationales à la protection de l’environnement et du climat peuvent être compatibles avec les règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État.

Efficacité énergétique

On sait que l’objectif des autorités européennes est de ramener à zéro l’émission nette de gaz à effet de serre d’ici à 2050, avec, comme cible intermédiaire, la réduction des émissions nettes d’au moins 55 % d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990 (Règlement (UE) 2021/1119). On pourrait penser que c’est cette motivation qui est mise en avant dans le  communiqué du 28 janvier 2026. Il n’en est rien. L’objectif répété est celui de l’efficacité énergétique. Certes, pour un même volume produit les centrales de production combinée de chaleur et d'électricité à haut rendement sont plus propres que celles des générations précédentes. Elles émettent moins de CO2, mais, puisqu’il y a combustion, elles en émettent, donc participent au réchauffement climatique et éloignent l’UE de ses objectifs.

Alimentation des centrales

L’autorisation de la Commission européenne stipule que les centrales subventionnées produiront de l'électricité en utilisant du gaz naturel fossile, mais également du gaz « vert » tel que les bioliquides, le biogaz et la biomasse solide. De plus, les projets faisant appel au gaz naturel devront pouvoir utiliser au moins 10 % en volume d'hydrogène renouvelable, « afin d'éviter un effet de verrouillage technologique au profit du gaz naturel ». Ce recours aux bio-carburants et à l’hydrogène cohérent avec les objectifs de décarbonation est louable mais peu contraignant. Il faudra veiller à ce que les exploitants ne privilégient pas le gaz naturel, moins couteux, et pour lequel l’Espagne bénéficie de bonnes sources d’approvisionnement, par les gazoducs venant d’Afrique du Nord et par ses ports méthaniers. 

Sécurisation du réseau

Quand on se souvient de la grande panne qui a frappé la péninsule ibérique le 28 avril 2025, on s’attendrait plutôt à des arguments de continuité du service de fourniture électrique. Les turbines à gaz ont l’avantage d’être pilotables et suffisamment flexibles pour répondre rapidement aux fluctuations de la demande et des unités de production éolienne et solaire. Il est vrai qu’on attend toujours le rapport synthétique que doit produire l’ENTSOE sur la panne du 28 avril, mais, compte tenu de l’ampleur du blackout, le manque de résilience du système électrique ibérique ne peut pas avoir une cause unique, et il aurait été moins surprenant de trouver un argumentaire en termes de sécurisation du réseau plutôt que d’efficacité énergétique.

Effets concurrentiels

Pour ce qui est d’éventuelles conséquences négatives sur l’exercice de la concurrence dans le secteur électrique, la Commission européenne se dit rassurée par le régime d’allocation des aides prévu par le gouvernement espagnol : indemnité pour les investissements fixée au moyen d’enchères, et indemnité pour le fonctionnement, calculée et actualisée chaque trimestre sur la base de variables de marché (la formule d’actualisation n’est pas explicitée). Elle considère que « les effets positifs de l'aide compensent les effets négatifs potentiels sur la concurrence et les échanges entre États membres », sans plus de précision. 

Il est rappelé dans le communiqué de presse que « les lignes directrices créent un cadre souple et adapté aux objectifs poursuivis ». Quand on considère les aides publiques aux turbines à combustion espagnoles, on voit que souplesse et adaptation peuvent être sollicitées de façon singulière. Notre interprétation serait plutôt que sous couvert d’une politique en faveur du climat et de l’environnement, la Commission européenne utilisera son pouvoir discrétionnaire pour autoriser ou refuser les aides d’État promises à un autre objectif, notamment la sécurisation de la fourniture d'électricité, sans trop s’inquiéter des éventuels effets négatifs sur la concurrence.