Romaric Godin
Les conséquences économiques d'un Brexit ont été beaucoup explorées, mais si les électeurs britanniques choisissent le 23 juin prochain de sortir de l'Union européenne, il existera aussi un risque de bourrasque institutionnelle dont le vent pourrait se faire sentir jusqu'en Espagne. Car l'Ecosse pourrait ne pas accepter ce résultat. La première ministre écossaise, Nicola Sturgeon a, devant les députés régionaux écossais, évoqué à demi-mots, la possibilité d'un référendum unilatéral d'indépendance en cas de désaccord sur l'UE le 23 juin des deux côtés des Borders, la frontière anglo-écossaise.
Devant les parlementaires du palais de Holyrood, Nicola Sturgeon a prévenu qu'elle avait demandé à ses services de mettre en place un plan pour faire face à « toutes les éventualités ». Et de préciser : « si l'Ecosse doit faire face à la perspective de devoir sortir de l'Union européenne contre sa volonté démocratiquement exprimée, toutes les options pour protéger notre relation avec l'Europe et l'Union européenne devront être considérées ». Des options qui, affirme Nicola Sturgeon, sont « plus politiques que légales ». Et lorsqu'un élu lui demande si elle fait référence à un référendum sur l'indépendance, elle répond qu'elle fait effectivement référence au programme de son parti, le Scottish National Party (SNP) lors de la campagne récente pour le parlement écossais.
Dans ce programme, le SNP n'envisageait pas de nouveau référendum sur l'indépendance de l'Ecosse après la défaite du 18 septembre 2014 ( 55 % pour le "non") à la sécession, « sauf en cas de changement notable des circonstances ». En cas de vote pro-UE en Ecosse (qui compte environ pour 8 % de l'électorat britannique) et de vote pro-Brexit de l'ensemble du Royaume-Uni, le gouvernement écossais pourrait donc envisager d'organiser un nouveau scrutin sur l'indépendance. Voici quelques semaines, le prédécesseur SNP de Nicola Sturgeon, Alex Salmond, qui a démissionné après la défaite au référendum du 18 septembre 2014, avait déjà évoqué ce scénario. Durant les deux ans (au moins) de négociations pour déterminer les conditions de la sortie de l'UE du Royaume-Uni, l'Ecosse pourrait se séparer du reste du pays et, ainsi, demeurer dans l'UE.
Reste à établir un cadre juridique à ces plans. Le gouvernement britannique acceptera-t-il, comme en 2014, de reconnaître le résultat d'un nouveau référendum d'indépendance alors même que le Royaume-Uni aura besoin de toutes ses forces, y compris le pétrole et les recettes fiscales écossaises, pour négocier le Brexit ? Rien n'est moins sûr. Mais alors, l'Ecosse devra avoir recours à un référendum unilatéral et à la déclaration unilatérale d'indépendance en cas de victoire de la sécession. Une telle option pose évidemment des problèmes constitutionnels vis-à-vis de la loi britannique, mais aussi vis-à-vis de l'Union européenne.
L'UE acceptera-t-elle alors de reconnaître le nouveau pays et de le maintenir en son sein ? Ceci ouvrirait un étrange précédent. En effet, la Commission européenne et les grands pays de l'UE n'avaient pas caché en 2014 leur rejet de l'indépendance écossaise. Un des arguments qui a sans doute fait pencher la balance en faveur du « non » a été le risque, maintes fois présenté par Bruxelles, d'une exclusion de fait de l'UE de la nouvelle région indépendante sous le prétexte que le nouveau pays devrait formuler une nouvelle demande d'adhésion à l'UE. Les Ecossais, traditionnellement plus europhiles que les autres Britanniques, n'ont pas pris le risque. Mais, voici que deux ans après, l'UE accepterait, sans difficulté de maintenir une Ecosse indépendante en son sein, autrement dit, elle accepterait ce qu'elle refusait en 2014. Alors que, de surcroît, Edimbourg pourrait quitter le Royaume-Uni unilatéralement.
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Ce serait un bouleversement institutionnel qui traduirait une vision assez opportuniste de la part de l'UE : l'indépendance écossaise deviendrait acceptable parce qu'elle se fait d'un pays en voie de sortie de l'UE (mais toujours membre officiellement de l'UE). Or, si l'on en croit les principes édictés en 2014 (principes maintenus officiellement par la Commission dans le cas catalan), tout Etat qui se dépare d'un Etat membre devient un Etat non membre. Ainsi devrait-il en être, à plus forte raison, d'un nouvel Etat issu d'un Etat en voie de ne plus être membre de l'UE comme le serait alors l'Ecosse. Si l'UE « sauve » l'Ecosse, ce sera donc une décision « politique » qui aura des allures de « représailles » contre le Brexit.
La marge de manœuvre européenne sera cependant plus étroite qu'il y paraît. Ce changement de principe vis-à-vis des indépendances régionales aura, en effet, des conséquences sur l'UE elle-même. Car, désormais, il sera difficile de prétendre refuser la reconnaissance d'un nouvel Etat lorsqu'un référendum, même unilatéral, aura sanctionné la sécession. Le précédent écossais risque de faire jurisprudence. Or, précisément, en Catalogne, l'autre pôle indépendantiste au sein de l'UE, l'idée d'un référendum unilatéral d'indépendance a émergé de nouveau depuis quelques jours. Plus précisément, depuis que la majorité indépendantiste catalane a éclaté sur le projet de budget de la Generalitat, le gouvernement catalan.
Le président de la Generalitat, Carles Puigdemont, a annoncé qu'il se soumettrait à une motion de confiance en septembre afin de constater s'il dispose toujours d'une majorité pour mener à bien le projet indépendantiste. Pour refaire cette majorité, la gauche radicale indépendantiste de la CUP, qui a provoqué la crise, a évoqué un « référendum unilatéral d'indépendance » qui serait suivi d'une sécession de fait de l'Espagne en cas de vote positif. Un tel vote est interdit par la constitution espagnole et le 9 novembre 2014, il avait fallu organiser une consultation informelle pour laquelle le tribunal constitutionnel espagnol poursuit les dirigeants catalans de l'époque. A priori, le parti de Carles Puigdemont rejette cette option, pour le moment. Mais, désormais, le contexte peut changer avec le Brexit. Si l'Ecosse entre dans la voie décrite par Nicola Sturgeon, la Catalogne pourrait suivre et envisager un référendum à son tour. Et, en cas de refus espagnol, en appeler à l'UE au nom du précédent écossais. L'Union européenne serait alors dans une situation fort incommode : comment s'opposer à la légalité d'un Etat membre, mais comment déjuger son propre choix sur l'Ecosse ?
L'affaire risque donc de faire des remous au sein du conseil européen où l'Espagne pourrait s'opposer fermement à toute reconnaissance de la sécession écossaise, malgré le Brexit, soutenue en cela par la très centraliste France et par une Italie toujours fragile. Mais en Belgique, le parti autonomiste flamand N-VA, membre de l'actuel gouvernement fédéral, a promis la réouverture du débat communautaire lors des élections de 2019. La montée dans les sondages des indépendantistes d'extrême-droite du Vlaams Belang devrait inciter la N-VA à chercher la reconnaissance de l'indépendance écossaise. Mais les Libéraux du MR du premier ministre fédéral belge Charles Michel, seul parti francophone du gouvernement, accepteront-ils la possibilité de dissolution de la Belgique ? Confrontée au cas écossais, la coalition belge pourrait éclater, ouvrant la voie à une radicalisation de la N-VA sur la question flamande en cas d'élections anticipées.
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Si Nicola Sturgeon allait jusqu'au bout de son idée, elle ouvrirait donc une crise institutionnelle au sein de l'UE. Ce serait ouvrir un nouveau front complexe dans le cadre du Brexit que Bruxelles pourrait préférer remettre à plus tard. L'UE pourrait alors préférer laisser l'Ecosse à son sort britannique en lui demandant, conformément à la doctrine en vigueur jusqu'ici, de demander son adhésion après une indépendance négociée et reconnue par Londres. Abandonné par l'Europe une seconde fois, le SNP serait alors dans une position difficile. Nicola Sturgeon se verrait fermer au nez la porte de l'Europe et de l'indépendance, les deux piliers du programme de son parti. Ceci pourrait aussi avoir des conséquences sur les autres mouvements indépendantistes régionaux, notamment ceux qui, comme en Catalogne, demeurent très favorables à l'UE. L'Europe pourrait alors se retrouver face au développement de mouvements prêts à sortir de l'UE pour obtenir leur indépendance. La situation n'en serait alors que plus complexes...
Romaric Godin
