Romaric Godin
Un des événements clés de l'année politique européenne de 2017 sera les élections fédérales allemandes qui devraient avoir lieu le 17 ou le 24 septembre prochain. Angela Merkel, au pouvoir depuis 2005, a annoncé sa candidature à sa propre succession, malgré ses promesses de 2013 de se retirer en 2017. L'Allemagne s'est affirmée depuis la crise de 2008 et encore plus après celle de 2010 comme la puissance politique dominante dans l'Union européenne. Rien ne se fait en Europe sans l'aval de l'Allemagne qui ne dispose plus guère de contre-pouvoirs efficaces. La France ne joue plus ce rôle, pas davantage que l'Italie. En 2015, la crise grecque, puis celle des réfugiés, ont consacré cette prééminence allemande dans l'UE. Depuis 2011, les deux pays ont accepté les idées de Berlin pour réformer la zone euro et pour gérer sa crise, tandis que certaines réformes comme l'union bancaire sont demeurées inachevées en raison du veto allemand.
Certes, le refus de la plupart des partenaires de l'Allemagne d'accueillir des réfugiés ont montré les limites de cette prééminence, qui, même en matière économique, est loin d'être absolue. Mais si certains dépassements des limites de déficits publics sont tolérés pour la France, par exemple, c'est toujours au prix d'une tendance à la consolidation. A l'inverse, l'immense excédent courant de l'Allemagne, de plus de 8,5% du PIB, source de déséquilibre qui dépasse la limite autorisée de 6 % du PIB depuis des années, ne fait pas l'objet d'un traitement sérieux de la part des autorités européennes. L'Allemagne est bien l'hégémon de l'Europe. En cela, les élections fédérales de 2017 seront cruciales pour l'avenir de l'Europe. Elles le seront dans leur issue, comme dans leurs conséquences en matière de coalition gouvernementale, mais elles vont également peser sur la politique européenne durant la campagne, qui a déjà commencé, ce qui est assez tôt au regard des précédentes campagnes.
Ces élections seront principalement marquées par l'entrée au Bundestag, pour la première depuis l'après-guerre, d'un parti à la droite de la CDU/CSU d'Angela Merkel. Alternative für Deutschland (AfD), parti né en 2013, qui avait échoué de peu aux portes du parlement voici quatre ans, à 4,7% des voix, est désormais donné en troisième position avec 10% à 15% des voix. Le parti est entré dans les parlements de dix Länder depuis 2013, dépassant même les 20% des voix en Mecklembourg en septembre 2016 et en Saxe-Anhalt en mars 2016. Depuis juillet 2015, le parti, initialement fondé sur le rejet de la politique européenne d'Angela Merkel et de l'euro, a pris un tournant anti-immigration et a profité du rejet par une partie de la population de la politique d'ouverture d'Angela Merkel. Il s'est progressivement inscrit fortement dans certaines régions à l'est et au sud du pays où il menace les positions traditionnelles de la CDU et du parti de gauche Die Linke.
Avec son entrée programmée au Bundestag, la donne parlementaire allemande change. Au sein de la CDU, la faction conservatrice craint une fuite des électeurs vers AfD et réclame donc un retour à une politique plus traditionnelle du parti. Ceci pose évidemment un problème majeur à Angela Merkel dont la force consiste à tenir l'équilibre entre les éléments centristes et libéraux de la CDU, plus ouverts sur les questions migratoires, et cette faction conservatrice. Lors du Congrès début décembre du parti à Essen, les Conservateurs ont remporté une victoire en faisant adopter une motion revenant sur la double nationalité accordée aux enfants nés en Allemagne, contre l'avis de la chancelière.
Parallèlement, la CSU bavaroise a accepté de la soutenir tout en adoptant un agenda très dur contre sa politique migratoire. Le débat avec les Bavarois se concentre sur la question symbolique d'un quota sur l'accueil des migrants que refuse Angela Merkel. La pression sur sa droite est donc forte pour une Angela Merkel. Elle l'est d'autant plus après l'attentat de Berlin. Les questions de la sécurité et de l'immigration risquent de dominer la campagne, ce qui n'est pas une bonne nouvelle pour la chancelière qui va devoir maintenir un grand écart entre un durcissement de sa politique et un discours officiel d'ouverture. Au risque de perdre des soutiens au centre et à droite. C'est ce qui s'est passé dans les scrutins régionaux de septembre dernier.
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Sur le plan européen, la montée d'AfD n'est pas non plus sans conséquence. La chancelière ne souhaite pas ouvrir un nouveau front pour ce parti sur sa politique européenne. Après le Brexit, elle a donc écarté toute nouvelle phase d'intégration de la zone euro et de l'UE. Juste après le vote britannique, le projet de son ministre des Affaires étrangères Frank-Walter Steinmeier de transferts au sein de la zone euro et d'ajustements « moins unilatéraux » a été abandonné rapidement au profit du discours de son ministre des Finances Wolfgang Schäuble : pas de « socialisation des dettes » dans la zone euro et pas d'abandon de la stratégie de convergence unilatérale. L'Allemagne d'Angela Merkel semble, sous la pression de l'AfD, refuser d'aller plus loin dans l'intégration de la zone euro. Le « Sommet de Bratislava » a ainsi accouché d'une souris et la proposition de Bruxelles d'une relance européenne en 2017 a été rejetée.
Désormais, la CDU - avec l'accord implicite de la SPD sociale-démocrate - semble ne pas vouloir avancer dans l'intégration européenne plus avant. Beaucoup estiment que cette posture ne durera que le temps de la campagne. C'est possible, mais incertain : avec AfD au Bundestag, la pression sera permanente sur la CDU et sur son électorat conservateur et libéral. D'autant que la FDP libérale fera aussi peut-être son retour au Bundestag et pourrait défendre la position de Wolfgang Schäuble. Le troisième pilier de l'union bancaire, la restructuration réelle de la dette grecque, la question de la relance en zone euro risquent donc de demeurer, même après le scrutin, en attente.
Tout dépendra, en réalité, de la forme de la coalition après l'élection. Angela Merkel a toutes les chances de demeurer chancelière après le scrutin. Elle demeure très populaire et si le score de 2013 de la CDU/CSU (42%) semble inatteignable, les sondages lui attribuent encore majoritairement plus de 35% des voix, soit plus qu'en 2005 et 2009. Pour autant, les questions de la coalition et de l'établissement du « contrat de coalition » s'annoncent délicates. La CSU pourrait sortir renforcée dans le rapport de force interne à l'union conservatrice et se montrer très gourmande, ce qui devrait poser un problème majeur à Angela Merkel qui devra aller chercher des partenaires de coalition à sa gauche, AfD étant jugé infréquentable. Surtout, avec désormais sept partis au Bundestag en comptant la CSU, du jamais vu depuis 1953, construire des majorités sera une tâche très délicate.
Quelles sont les coalitions possibles pour la chancelière ? L'option la plus simple sera le renouvellement de l'actuelle « grande coalition » avec la SPD. Mais elle n'est guère souhaitée par la CDU comme par la SPD. Non qu'Angela Merkel ait la moindre difficulté à gouverner avec les Sociaux-démocrates, mais la formule, utilisée aussi en 2005-2009, semble clairement épuisée et la SPD ne souhaite pas demeurer partenaire éternel de la CDU/CSU. Ce rôle les marginalise clairement et les empêche d'adopter une ligne claire. Angela Merkel leur a certes accordé en début de mandat d'importantes concessions : salaire minimum fédéral ou baisse de l'âge de départ à la retraite pour certaines catégories. Mais ces concessions ont été payées par une inexistence quasi-complète de la SPD dans la suite du mandat. Résultat : les sondages donnent les Sociaux-démocrates proches de ses plus-bas historiques, de 20% à 22%, en baisse par rapport aux 25% de 2013. La SPD semble un parti sans imagination, sans dynamique, sans avenir. Renouveler la « grande coalition » permettrait de demeurer aux affaires, mais ce serait une forme de suicide politique.
Du reste, Angela Merkel elle-même semble plus tentée par une nouvelle aventure. Le retour de la FDP libérale, l'allié traditionnel de la CDU/CSU, à 6 ou 7% des voix ne semble pas suffisant pour assurer une coalition « noire-jaune » comme en 2009-2013. De plus, les Libéraux sont désormais prudents : en 2013, ils avaient payé de leur exclusion au Bundestag (avec 4,8% des voix) leur alliance avec Angela Merkel qui les avait contraints à renoncer à leurs promesses de baisses d'impôts massifs. Cette fois, la FDP sera donc plus prudente. Et plus exigeante.
Mais la chancelière semble regarder ailleurs, vers les Verts, qui apparaissent désormais comme son partenaire privilégié futur, peut-être avec la FDP, d'ailleurs, si l'alliance « noire-verte » n'est pas majoritaire. Cette coalition, évoquée depuis longtemps et déjà en pratique dans deux Länder importants, la Hesse et le Bade-Wurtemberg, permettrait de « libérer » en partie la chancelière de sa droite et de lui donner une légitimité pour mener la difficile sortie du nucléaire du pays. Mais elle ne sera possible que si l'aile droite du parti écologiste l'emporte. Cette dernière s'est renforcée récemment grâce au succès du ministre-président de Bade-Wurtemberg, Winnfried Kretschmann, dans son Land en mars dernier où il est arrivé en tête du scrutin régional.
Winnfried Kretschmann est un modéré très favorable à l'alliance avec la CDU et il dispose d'une influence déterminante parmi les cadres du parti. Mais les Verts sont-ils prêts à s'allier avec Angela Merkel ? Certes, la chancelière a décidé après Fukushima de sortir du nucléaire, mais c'était après avoir remis en cause la décision de sortie de la coalition de gauche de 2002. Et s'allier avec Angela Merkel, c'est aussi accepter de gouverner avec Wolfgang Schäuble et la CSU. C'est aussi prendre le risque de se voir sanctionné comme la SPD ou la FDP. En novembre, le congrès du parti a clairement mis en minorité l'aile droite, choisissant un programme très à gauche. Mais tout se jouera après l'élection et dépendra aussi du résultat des Verts, actuellement donnés à 10-11% des intentions de vote, proche de leur plus haut historique de 10,7% en 2009.
Le choix des Verts pourrait être fondamental alors que, pour la première fois, se dessine timidement une alternative à Angela Merkel. Depuis plusieurs semaines, l'idée d'une coalition de gauche regroupant les Verts, la SPD et Die Linke, fait son chemin. Cette coalition « rouge-rouge-verte » ou « R2G » selon l'acronyme allemand, a longtemps été impossible compte tenu du rejet de Die Linke par les Verts et la SPD comme parti héritier du parti dominant de l'ex-RDA, la SED. Ce rejet est loin d'avoir disparu, mais les positions tendent à s'assouplir. Les programmes sont plus proches, sauf sur la politique extérieure et l'Europe, et les discussions s'intensifient. Deux Länder connaissent désormais après des élections en 2015 et 2016 une telle coalition : la Thuringe et Berlin. En Thuringe, le laboratoire de cette coalition, l'alliance semble bien fonctionner. Pour la SPD, une telle alliance serait tentante parce qu'elle est la seule possibilité aujourd'hui de prendre la chancellerie à Angela Merkel. Mais cette coalition semble néanmoins une possibilité encore lointaine : les réticences internes aux Verts et à la SPD sont immenses et les trois partis ne sont pas certains de disposer d'une majorité au Bundestag qu'ils avaient en 2013 et qu'ils n'ont pas utilisé.
Un des éléments clés de ce début d'année 2017 sera donc la course à la candidature à la chancellerie de la SPD. Martin Schulz a quitté la présidence du parlement européen pour tenter sa chance. Il pourrait être opposé à l'actuel vice-chancelier, ministre de l'Economie et patron du parti, Sigmar Gabriel. Le premier est plus populaire que le second, mais le second tient le parti. Cette course peut-elle changer quelque chose ? On ignore en réalité les positions des deux candidats sur la future coalition. Beaucoup considèrent que Martin Schulz peut donner une nouvelle impulsion à la SPD, mais cette impulsion risque de ne pas être suffisante. La SPD souffre d'un problème de positionnement et de créativité politique que l'ancien président du parlement européen aura bien du mal à combler. En tant que leader d'une « grande coalition » à Bruxelles, il aura bien du mal également à prouver sa différence avec Angela Merkel et Sigmar Gabriel. Au final, la SPD ne semble pas devoir disposer d'un potentiel supérieur à 25 %. La vraie question demeure donc de savoir ce qu'il choisit après le scrutin : prendre la tête d'une fragile coalition de gauche, rester le partenaire d'Angela Merkel ou prendre le parti d'une « cure d'opposition » qui, faute de renouvellement, ne lui avait pas profité en 2009-2013.
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Le scrutin allemand sera crucial pour l'Europe, mais, sauf coup de théâtre, il ne devrait pas conduire à une réorientation de la politique européenne de l'Allemagne. Angela Merkel devrait rester chancelière, mais sera sur la défensive tant au niveau interne face à l'AfD et à l'idée d'une coalition de gauche, qu'au niveau européen où la montée des Eurosceptiques fera pression sur une Europe dominée par Berlin. Face à une telle situation et alors que la classe politique allemande peine à proposer une vision d'avenir hors de la gestion de la prospérité présente, Angela Merkel devrait choisir, comme souvent, une position d'attente et de sauvegarde de la situation présente. Pas certain que ce choix soit le meilleur pour l'Europe.
Romaric Godin
