Romaric Godin
Un combat commence à s'engager entre Bruxelles et certains Etats de la zone euro. Dans la présentation des budgets européens qui a eu lieu ces dernières semaines, on a pu remarquer en effet une volonté de certains, en particulier de l'Italie, de l'Espagne et de l'Irlande, de prendre des mesures de relance de l'activité et de la consommation, principalement il est vrai par des baisses d'impôts. Bruxelles voit d'un très mauvais œil ces décisions et réclame que ces pays demeurent « dans le droit chemin » de la trajectoire de consolidation budgétaire.
Si le budget irlandais ne devrait pas poser de difficulté compte tenu de la forte croissance de l'île verte, Madrid s'est déjà attiré les foudres de la Commission qui l'a mis en garde contre le risque de déficit excessif pour 2016. Officiellement, ce qui est en cause, c'est l'objectif de croissance espagnole, mais en réalité, le gouvernement espagnol tente, en abaissant les barèmes de l'impôt sur le revenu, de transmettre la reprise aux couches les plus défavorisés de la société qui souffrent encore des effets des « réformes structurelles » et des coupes budgétaires passées. C'est, du reste, pour cette raison, que le PP, le parti de Mariano Rajoy, devrait perdre pas moins de 15 points lors des élections du 20 décembre.
En Italie, le budget présenté par Matteo Renzi comporte la suppression de la taxe sur la résidence primaire, la taxe IMU, d'un montant de 5 milliards d'euros et un recul du taux de l'impôt sur les sociétés. Le gouvernement italien a ajouté plusieurs mesures en faveur des ménages. Ce budget fait déjà grincer des dents à Bruxelles, même si l'Italie dégage un excédent primaire et que son déficit public reste dans les clous des critères de Maastricht. Comme Madrid, Rome entend ne pas céder aux demandes de Bruxelles. Matteo Renzi a prévenu que « Bruxelles n'est pas un maître qui dit ce qu'il faut faire et fait passer des examens. » Comme le ministre espagnol des Finances Luis de Guindos un peu plus tôt dans la semaine, le président du conseil italien a donc annoncé que si Bruxelles censurait son budget, il présenterait le même.
Ce bras de fer n'est pas sans importance pour l'avenir de la zone euro. La Commission va en effet devoir choisir si elle cherche ou non à imposer ses choix. Le semestre européen et les directives « Two-pack » et « Six-pack » lui donnent de nouveaux moyens, notamment celui de demander des modifications aux budgets nationaux, mais aussi celui de lancer une procédure « d'application rigoureuse » assortie de sanctions. Pour bloquer cette procédure, le Conseil devra constituer une majorité dite « inversée », soit pas loin de quatre cinquièmes des voix pondérées. Autrement dit, l'Italie et l'Espagne ne pourront pas s'opposer par leur seule alliance à une décision de Bruxelles. C'était précisément le but du « Six-pack. » Mais Bruxelles osera-t-elle ?
Une chose est certaine : ce qui se passera entre Madrid, Rome et Bruxelles sera observé de près par les autres dirigeants de la zone euro qui planchent actuellement sur un projet de réformes de la zone euro. Et la Commission est sous pression. Wolfgang Schäuble, le ministre allemand des Finances, critique beaucoup ce qu'il considère comme un laxisme habituel de Bruxelles, notamment en ce qui concerne la France. Si Rome et Madrid parviennent à imposer leurs vues, sa position en sortira paradoxalement renforcée puisqu'il pourra encore étayer ses critiques. Or, ce que veut le ministre allemand, c'est précisément ôter le contrôle budgétaire à la Commission pour le transmettre ou à l'Eurogroupe, où il est tout puissant, ou à un ministre des Finances européen. Les deux auraient des droits renforcés pour imposer la rigueur budgétaire aux Etats membres. C'est cette menace qui fait que la Commission durcit actuellement son discours.
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Parallèlement, Bruxelles redoute qu'une attitude bienveillante face à l'Italie et à l'Espagne n'ouvrent la porte à de nouvelles exigences d'autres pays. Le Portugal est particulièrement concerné, lui qui doit trouver 600 millions d'euros d'économies supplémentaires et où pourrait se former un gouvernement de gauche. Ce serait un scénario très désagréable pour Bruxelles que de donner de la marge de manœuvre à ce nouveau gouvernement. Sans compter que, dans la foulée, d'autres pays comme la France ou la Belgique pourraient aussi se prévaloir de ces précédents.
Face à cette logique « institutionnelle », la Commission saura-t-elle prendre en compte la réalité économique et politique ? D'abord, ces « relances » restent limitées dans leur ampleur et dans leur champ géographique. Il n'y a pas là « d'orgies budgétaires » comme certains commentateurs commencent à l'affirmer en fustigeant le retour des « pays dépensiers » : l'Italie reste dans les clous de Maastricht et Madrid tente (enfin et timidement) de mieux répartir les fruits d'une croissance que les Espagnols ont bien du mal encore à ressentir. Il n'y a pas de « grand tournant » en Europe. Certains pays, comme la Grèce ou la Finlande, pratiquent encore une austérité budgétaire sévère et s'il est vrai que la plupart des pays de la zone euro ont adopté une politique plus neutre sur le plan budgétaire, on est loin d'une politique expansionniste. Jeudi, l'OFCE rappelait ainsi que l'investissement public en France reculerait de 2,6 % en 2015 et en 2016. Quant à l'Allemagne, malgré les fonds mis à disposition des Länder pour gérer la crise migratoire, elle continue à ne pas investir et vise un équilibre budgétaire. Autrement dit, il n'y a pas de changement de logique dans la zone euro. La priorité de la gestion budgétaire, inscrite dans le marbre depuis la crise de 2010 par la nouvelle architecture de la zone euro, n'est pas mise en péril par les ajustements espagnols et italiens.
Du reste, l'activité européenne reste atone, avec une croissance qui va demeurer sous les 2 %. La politique d'assouplissement quantitatif (QE) de la BCE semble déjà avoir atteint ses limites et a réellement besoin d'une impulsion pour pouvoir se transmettre à l'économie réelle. Resserrer la vis budgétaire serait, pour Bruxelles, prendre un risque considérable pour un gain fort négligeable. Car les agents économiques de la zone euro sortent progressivement du traumatisme de la « grande austérité » des années 2010-2013, ils commencent à bâtir des anticipations plus favorables. Dans ce contexte, les baisses d'impôts italiennes et espagnoles peuvent redonner confiance et rendre le QE un peu plus efficace. Si Bruxelles décide de châtier les « mauvais élèves » maintenant, elle prend le risque de casser ce mouvement. Pour quel avantage ? Outre la peu convaincante explication issue de la « neutralité ricardienne » qui considère que les agents économiques sont rassurés par l'austérité budgétaire, l'argument d'un retour de la crise de la dette par une inquiétude des marchés est également sans objet. La politique monétaire de la BCE est une assurance contre ce risque. Le gain économique d'une fermeté de la Commission est donc quasi nul.
Enfin, il y a le risque politique. En Espagne, Podemos est certes en chute libre dans les sondages, mais une défaite du gouvernement face à Bruxelles ferait perdre encore du crédit aux politiques d'austérité et la Commission pourrait prendre le risque de voir la résistance à Bruxelles devenir un thème de campagne. D'autant que le cas catalan va entrer dans une phase de plus en plus aiguë et que l'austérité est un des thèmes que mettent en avant les indépendantistes pour justifier la rupture avec Madrid. Quant à l'Italie, la « manœuvre » de Matteo Renzi, comme la presse italienne appelle le budget, a pour but de désarmer une opposition qui, de plus en plus, prend la forme d'une opposition à l'euro. Dans le dernier sondage SWG publié ce vendredi 16 octobre, les partis de gouvernement ne représentent plus que 38,8 % des intentions de vote, les partis eurosceptiques (Mouvement 5 Etoiles, Ligue du nord, Frères d'Italie, Refondation Communiste) cumulent 45,2 % des intentions de vote. Certes, ces partis ne peuvent gouverner ensemble, mais Matteo Renzi tente de prouver aux Italiens qu'il est possible de relancer dans la zone euro. S'il est démenti par Bruxelles, ce sera un cadeau fait aux Eurosceptiques.
Si Bruxelles se lance réellement dans un bras de fer, ce sera donc uniquement pour donner des gages à Wolfgang Schäuble et sauver sa position dans la future réforme de la zone euro. Mais un tel mouvement sera très risqué. Ce sera aussi un désaveu de la stratégie franco-italienne qui vise à construire progressivement une union des transferts contre des « réformes. »
L'Espagne et l'Italie ont beaucoup réformé, ils l'ont fait au prix fort et ils en sont fort peu récompensés. Confirmation pourrait donc être faite qu'il n'y a jamais assez de réformes et que cette stratégie franco-italienne est vouée à reporter toujours davantage dans le temps l'établissement d'une solidarité interne à la zone euro.
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Enfin, il faut rappeler que ce débat, si important soit-il, reste limité. Ces « cadeaux fiscaux » hispano-italiens ne sont guère en mesure de réellement donner une impulsion suffisante à la zone euro pour voir les perspectives d'inflation se redresser. Leur caractère fiscal, précisément, n'assure pas une transmission immédiate à la demande ou à l'investissement. C'est un premier pas, mais on est loin du « troisième pilier » de la stratégie dessinée en août 2014 par Mario Draghi dans son discours de Jackson Hole qui appelait à une utilisation de la capacité budgétaire pour soutenir le QE par des investissements importants. D'autant que le levier fiscal entretient une compétition interne à la zone euro. Il est vrai que, dans le contexte institutionnel européen, un tel plan paraît impossible.
Romaric Godin
