"L'Accord de Paris n'existe pas encore réellement juridiquement"

LA TRIBUNE - D'où vous est venue l'idée de cet ouvrage « Le climat qui cache la forêt » ?

GUILLAUME SAINTENY - Le changement climatique est devenu tellement dominant dans les politiques environnementales que, parfois,  on ne se pose  même plus la question des effets de telle ou telle mesure « climatique » sur les autres enjeux environnementaux. De même, par souci de simplification peut-être, les media présentent souvent le changement climatique comme la cause des autres problèmes. Or, ce n'est pas le cas : l 'épuisement des ressources halieutiques est dû à la surpêche, l'érosion de la biodiversité, avant tout à la dégradation des habitats, etc. Quant aux pollutions chimiques, à la pollution de l'eau ou aux accidents de type Bhopal, ils n'ont rien à voir avec le changement climatique.

La disproportion entre l'importance politique et médiatique accordée aux COP (Conférence of the parties) de la CNUCC (Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques) et aux COP des autres conventions internationales sur l'environnement est aussi très frappante. Ainsi récemment, les COP  de la Convention sur la désertification, de la Convention de Barcelone sur la Méditerranée, de la Convention de Ramsar sur les zones humides ont été quasiment occultées. A la dernière COP de la Convention sur la biodiversité, il n'y avait pas un seul ministre, parlementaire ou journaliste français.

Comment peut-on hiérarchiser les différents enjeux environnementaux ?

On peut utiliser plusieurs critères. En termes de hiérarchie des préoccupations pour l'opinion publique, on constate qu'en France, comme dans l'Union européenne, les pollutions de l'air et de l'eau arrivent largement en tête, devant le changement climatique. Si l'on prend comme indicateur la mortalité liée à l'environnement, la pollution de l'air arrive aussi en tête, avec chaque année, 7 millions de décès prématurés dans le monde, suivie par le manque d'accès à l'eau potable. Si l'on s'intéresse au coût annuel des différents problèmes environnementaux, on parvient à une fourchette de 1 à 2% du PIB mondial pour le changement climatique, de 0,9 à 5% pour l'érosion de la biodiversité, et 13% pour la pollution de l'air.

Certes, les pays en développement vont davantage souffrir des effets du changement climatique que les pays développés. Mais on oublie de dire que les effets des autres dégradations environnementales sont aussi plus nets, chez eux, que dans les pays développés et plus importants que ceux du changement climatique. Pour preuve, 90 % des décès prématurés liés à la pollution atmosphérique ont lieu dans les PVD ; le ministre indien de l'environnement a récemment pris un engagement de neutralité en matière de dégradation des sols, alors qu'il n'a pas pris d'engagement équivalent pour le climat. De façon générale, dans les pays du sud, la part de l'économie dépendant de la biodiversité est beaucoup plus importante que dans les pays du nord. L'érosion de leur biodiversité les pénalise donc davantage.

On peut aussi s'intéresser aux domaines dans lesquels un pays est « bon » ou en retard sur ses pairs. Par exemple, la France a des contentieux ou des précontentieux avec l'UE sur de nombreux sujets environnementaux (biodiversité, eau, pollution de l'air, bruit, études d'impact, etc.) mais n'en n'a aucun en matière de changement climatique, domaine dans lequel elle est exemplaire. La France émet 1% des émissions de GES pour 4% du PIB mondial, signe d'une économie très décarbonnée.

Pour toutes ces raisons et d'autres, le primat climatique au sein des politiques environnementales n'apparaît donc pas justifié.

La plupart de ces enjeux environnementaux sont néanmoins corrélés. En quoi le fait de lutter contre le changement climatique peut-il aggraver les autres enjeux ?

Ils ne sont pas tous corrélés. Il existe une impression selon laquelle tout ce qui est bon pour le climat l'est pour l'environnement en général, dont découle une confusion entre la transition énergétique et la transition écologique.

Par exemple, la relance de l'hydroélectricité en France serait, certes, favorable au climat, mais gênerait le principal engagement du Grenelle de l'environnement en matière de biodiversité, à savoir la création d'une trame verte et bleue.

Autre exemple : la loi Grenelle prévoyait 2000 nouveaux kilomètres de lignes à grande vitesse (LGV) à l'horizon 2020 et encore 2500 après cette date, alors que la SNCF est déjà endettée à  hauteur de près de 50 milliards d'euros et que les nouvelles LGV projetées ne sont pas rentables. Or, ces nouvelles infrastructures linéaires, elles aussi, entravent la réalisation de la trame verte et bleue. Et en termes de coût à la tonne de CO2 évitée, une telle politique semble difficilement justifiable (950  euros la tonne de CO2 évitée contre 1 à 5 euros pour la déforestation). A l'inverse, une revivification du fret ferroviaire ou des lignes secondaires, délaissés au profit des LGV, n'entrainerait pas les mêmes inconvénients environnementaux.

De même, la loi littoral a été votée en 1986 à l'unanimité pour des raisons en grande partie paysagères. Or, récemment, plusieurs dérogations à cette loi  ont été votées pour permettre l'implantation d'éoliennes de 50 et 150 m de hauteur sur les communes littorales. On a là un exemple typique d'arbitrage en faveur du climat et en défaveur du paysage et de la biodiversité. Pourtant, même du seul point de vue climatique, cet arbitrage ne semble pas utile et avisé. En effet, 92 % de l'électricité française est déjà décarbonnée. Seules 3 % des communes françaises sont couvertes par la loi littoral. Et le réseau électrique ne peut absorber que 30 % d'électricité intermittente. On pouvait donc très bien implanter la part éolienne de ces 30 % sur les 97 % des communes non concernées par la loi littoral.

Le développement du diesel a notamment été justifié, en France, par le fait qu'il émet moins de CO2 que le super. Mais il émet plus de NOx et de particules fines, dont les effets sur la santé et le caractère cancérigène sont prouvés. Or, le bonus-malus, le super bonus, la prime à la casse, en n'étant étalonnés que sur le CO2, ont accru la circulation des diesels en France, entrainant un effet favorable modeste sur les émissions de CO2 mais un effet défavorable en termes de santé publique.

Quelles sont vos préconisations pour éviter  de telles situations ?

Il faudrait privilégier les mesures à double ou multiples dividendes, c'est à dire celles entraînant à la fois des effets favorables en matière climatique et dans d'autres domaines environnementaux. A l'inverse, il faudrait éviter, dans la mesure du possible, les mesures climatiques dommageables à l'environnement ou dont l'avantage en termes de climat est très faible.

D'une manière générale, les mesures d'adaptation correspondent assez bien à la premiere catégorie. En matière d'atténuation, récemment, la France semble plutôt avoir favorisé les énergies renouvelables (EnR) par rapport aux économies d'énergie. Or, le potentiel des secondes semble plus important.  Elles sont plus intensives en emploi. Elles améliorent la compétitivité des entreprises. Elles diminuent les importations d'énergie et donc le déficit de la balance commerciale, tandis que les EnR le creusent puisque le matériel est importé.

Les économies d'énergie peuvent être ciblées socialement sur des ménages modestes. Elles concernent l'ensemble des secteurs économiques et non la seule production d'électricité. Elles permettent donc davantage d'économies de gaz à effet de serre (GES). Aujourd'hui, un kilowattheure (kWh) produit par un panneau solaire implanté en France (provenant, le plus souvent,  de pays très intensifs en carbone, comme la Chine) contient autant de grammes équivalent CO2 que le kWh moyen de l'électricité française. Cette politique n'aide donc pas à decarbonner le mix électrique français, alors qu'elle le permet en Allemagne, par exemple, ou le kWh moyen est bien davantage carboné.

En France, le potentiel maximal de décarbonation réside dans les transports, pas dans l'électricité. En matière d'ENR, peut être la France aurait-elle dû entreprendre une politique inverse à celle suivie : produire, à l'aide de son électricité decarbonnée, des équipements EnR et les exporter vers des pays a mix très carboné et à fort potentiel EnR. Cela aurait davantage contribué à la diminution des émissions mondiales de GES.

Que penser de la COP21 ?

Indéniablement, la COP21 a été un succès sur les plans médiatique, organisationnel, diplomatique et en matière de politique intérieure. Mais on ne peut pas dire que ce soit un succès sur le plan environnemental. L'Accord de Paris ne contient aucune clause contraignante, comporte des contradictions et n'apporte rien de bien nouveau par rapport aux COP précédentes.  Les 100 milliards de dollars annuels (pour aider les pays du sud à opérer leur transition et s'adapter au changement climatique) et les 2°C étaient déjà prévus à la COP de Copenhague. Autre lacune importante : l'omission des transports internationaux aérien et maritime, pourtant sources croissantes d'émissions de GES.  L'accord contient même des reculs par rapport au protocole de Kyoto. Ainsi la question majeure des subventions publiques aux énergies fossiles n'y est même pas évoquée.

En outre, contrairement à ce qu'on entend, l'Accord de Paris n'est pas le premier accord universel sur le climat. Le premier a été la Convention cadre sur les changements climatiques en 1992, soit il y a un quart de siècle déjà. A l'inverse, l'Accord de Paris n'existe pas encore réellement juridiquement. Pour que ce soit le cas, il faudra d'abord qu'il soit signé (il pourra l'être pendant un an à partir du 22 avril 2016) puis qu'il soit ratifié, puis qu'il entre en vigueur après 2020 et pour cela qu'il soit ratifié par au moins 55 pays représentant au moins 55% des émissions mondiales de gaz à effet de serre. A ce moment-là, c'est-à-dire dans plusieurs années, nous saurons, d'une part, s'il entre en vigueur et d'autre part, s'il s'agit d'un accord universel.

Une dynamique s'est néanmoins emparée du secteur privé et des milieux financiers à l'occasion de la COP...

C'est certain et cela est positif. Mais, d'une part, cela était déjà le cas à Johannesburg en 2002 ou lors de Rio+20. Aujourd'hui, la nouveauté est que les mouvements en faveur du prix du carbone ou du désinvestissement des fossiles, par exemple, reposent sur des stratégies d'acteurs économiques ou d'évitement de perte de valeur pour l'actionnaire, plus que sur la défense d'une cause. D'autre part, un traité entre Etats a-t-il pour but de favoriser des initiatives d'acteurs privés ou de produire du droit international public ?  Si, à côté, le secteur privé s'engage, tant mieux. Mais cela ne suffit pas à rattraper un contenu décevant.

Quelle est votre position sur le prix du carbone ?

Beaucoup d'économistes y sont favorables. J'y vois trois difficultés. D'abord, pour que ce soit efficace, il faudrait que ce soit le même partout, ce qui est délicat dans des pays dont les niveaux de vie et les systèmes de prix sont très différents. Ensuite, donner un prix au carbone sans supprimer, auparavant, les subventions publiques aux énergies fossiles, semble un peu baroque et risque d'amoindrir l'effet de la mesure. Logiquement, il vaudrait mieux commencer par diminuer de façon drastique les subventions aux fossiles. Enfin, le carbone n'est que l'une des externalités négatives des énergies fossiles. Tarifier les externalités est très orthodoxe d'un point de vue économique. Mais pourquoi n'en tarifier qu'une, surtout si elle n'est pas la principale ?