Hollande-Sarkozy : le match de la gestion des déficits
Pierre-François Gouiffès
Pierre-François Gouiffès
Via notamment la comptabilité nationale, on dispose, pour cet exercice, de données ou de prévisions sur les cinq années de chaque mandat : 2007-2011 pour Nicolas Sarkozy et 2012-2016 pour François Hollande. Par convention, on attribue l'année de début de mandat au président nouvellement élu, même si on verra que 2012 « appartient » sur le plan fiscal aux deux présidents.
On peut d'abord noter que la croissance moyenne en volume est identique sur les deux mandats à +0,7% annuel, un niveau particulièrement atone : Nicolas Sarkozy a connu la forte récession de 2009 liée aux suites de la crise financière mondiale de 2008, mais ensuite profité de deux années de redressement ou de rattrapage, tandis que François Hollande a connu trois premières années de mandat de croissance atone et espère un redressement de la croissance en 2015-2016 : le budget 2016 est construit sur une croissance de 1,5%, une prévision « atteignable », mais non « prudente » suivant les termes du haut conseil des finances publiques.
Sur la période 2006-2014, les prélèvements obligatoires ont augmenté de 164 milliards d'euros à comparer à une augmentation du PIB nominal de 279 milliards d'euros. Donc pour chaque euro de PIB supplémentaire, il y a eu 60 centimes d'impôts et cotisations sociales.
Si Nicolas Sarkozy avait commencé son mandat dans une logique de baisse ciblée de la fiscalité via la fameuse loi TEPA et le budget 2008, sa politique fiscale a profondément changé en 2011 puis a été poursuivie au moins sur le plan macroéconomique par François Hollande. Le choc fiscal a donc été particulièrement brutal sur la période 2011-2013 : longue tradition depuis 1974, l'exécutif vise la réduction des déficits par l'augmentation des impôts et cotisations : le gouvernement Fillon (budgets 2011 et 2012) puis le gouvernement Ayrault (collectif 2012 et budget 2013) vont opérer sur trois exercices un choc fiscal inédit depuis le début des années 1980 avec 3,4 points de PIB de prélèvements obligatoires supplémentaires avec à la clef 75 à 80 milliards de prélèvements obligatoires récurrents en plus chaque année.
Ce choc fiscal s'interrompt en 2013-2014, mais la France donne une nouvelle fois l'impression de se préparer à stabiliser ses prélèvements au niveau très élevé issu du choc précédent (45% du PIB selon l'INSEE), qui lui permet d'occuper en matière de lourdeur de la fiscalité les places les plus élevées : premier rang dans la zone euro, second dans l'Union européenne derrière le Danemark, pays qui est dans une situation radicalement différente avec un fort excédent budgétaire et une dette publique rapportée à la richesse nationale inférieure de moitié à celle de la France.
L’actualité qui compte pour vous, chaque jour dans votre boîte mail.
Les dépenses publiques se sont accrues de 5 points de PIB entre 2006 et 2014, augmentation répartie entre 3,4% sous Nicolas Sarkozy et 1,6% avec François Hollande. Nicolas Sarkozy avait connu la forte récession de 2009 induisant alors une hausse très forte du ratio dépenses publiques sur PIB (56,8% du PIB).
Après deux années de baisse légère (55,9% en 2011), le ratio a recommencé à augmenter de façon significative sur la période 2012-2015 sans choc récessif, François Hollande battant en 2013 (57,1%) puis en 2014 (57,5%) le record absolu de l'histoire de France des dépenses publiques rapportées au PIB, ceci en dépit d'une baisse du rythme de croissance des dépenses (croissance annuelle en volume de 0,8% entre 2010 et 2014) ne compensant pas l'atonie économique. Les seules dépenses qui se sont réduites en proportion du PIB sont les intérêts sur la dette profitant de circonstances historiques sur les taux d'emprunt et dans une moindre mesure l'investissement public, pendant que les frais de fonctionnement de l'État et les prestations sociales continuent de fortement augmenter. Il n'est au final pas étonnant que la France se situe désormais sur la dépense publique au second rang tant dans l'Union européenne et la zone euro, désormais seulement devancée par la Finlande (58,3 %).
Quel impact sur les déficits de cette conjonction entre le choc fiscal et la poursuite même ralentie de la hausse des dépenses, tout cela avec une croissance atone ? Le déficit s'était fortement creusé lors de la récession de 2008-2009 (autour de 7% du PIB en 2008 et 2009) puis réduit ensuite sur la fin du mandat Sarkozy. Le rythme de réduction des déficits depuis 2012 est particulièrement lent avec un point de baisse du déficit en 4 ans (de 4,8 % en 2012 à 3,8% prévu en atterrissage 2015).
On peut ici rappeler que les deux candidats finalistes de 2012 s'étaient engagés à un retour à l'équilibre des comptes publics avant la fin de leurs mandats (donc zéro déficit en 2017 pour François Hollande, dès 2016 pour Nicolas Sarkozy). On en est aujourd'hui très loin : le déficit 2016 est encore prévu à 3,3%, au-dessus du critère du pacte de stabilité et du traité budgétaire européen qui n'a plus été respecté depuis 2007. La crise de sécurité publique liée aux événements tragiques du 13 novembre a conduit à nouveau la France à demander de s'affranchir une nouvelle fois des contraintes du pacte de stabilité européen, loin de la ligne de réduction des dépenses publiques fortement affirmée lors des vœux de François Hollande pour l'année 2014.
Rappelons enfin que le déficit public français n'a été que très faiblement impacté par des opérations massives de recapitalisation bancaire suite aux chocs immobiliers et financiers de 2007 et 2007. Cela différencie profondément les finances publiques françaises de pays comme le Royaume-Uni, l'Espagne ou l'Irlande qui ont connu des déficits considérables, mais passagers : le déficit français est beaucoup plus structurel à l'instar de ceux du Portugal ou de la Grèce, mais avec une économie beaucoup plus grosse et critique pour la zone euro. Fin 2014, la France avait le cinquième déficit le plus élevé de la zone euro et n'était dépassée en la matière que par Chypre, le Portugal, l'Espagne et la Slovénie.
Concernant la dette, on est très loin de l'année 2006 qui avait vu la dette reculer fortement en proportion de la richesse nationale - un fait extraordinaire en France, mais beaucoup plus courant en Europe ou l'OCDE. Le débat du 2 mai 2012 préalable au second tour de l'élection présidentielle avait d'ailleurs été marqué par une dispute de chiffres sur le stock en dette supplémentaire apparu au cours du quinquennat de Nicolas Sarkozy, François Hollande parlant de 600 milliards et Nicolas Sarkozy de 500 milliards, le chiffre effectif étant de 560 milliards.
Depuis 2012, la dette progresse annuellement d'une petite centaine de milliards d'euros par ans et plusieurs bornes à la hausse ont donc été franchies : la France voit sa dette dépasser la moyenne de la zone euro en 2012 (contre aucune dette nette en 1974), les 2.000 trillions d'euros ont été dépassés en 2014, tandis que la barre symbolique des 100% du PIB se rapproche rapidement : 96,3% prévus dans le budget 2016, contre moins de 60% il y a 20 ans.
Enfin l'évolution de l'appréciation des agences de notation fait apparaître une claire continuité quant à la dégradation de l'opinion des trois principales agences sur la dette souveraine de la France. Si la perte du AAA a été inaugurée sous Nicolas Sarkozy avec l'abaissement de la note décidée par Standard & Poor le 13 janvier 2012, la France a depuis été dégradée deux fois par chacune des agences, sachant que S&P qui place sa note sous perspective négative depuis plus d'un an doit de nouveau prendre position en 2016.
À lire également
La dégradation de la note est-elle devenue presque banale puisque jusqu'ici tout va bien et qu'il n'y a aucun problème de refinancement ? Pour finaliser le jugement là-dessus, il sera utile de regarder le volet finances publiques des différentes plateformes présidentielles de 2017.
Pierre-François Gouiffès