Jean-Charles Simon
Le compromis négocié entre les partenaires sociaux sur les retraites complémentaires appartient à ce domaine de l'illusion dont le premier symptôme est toujours le concert de louanges et de satisfecits soulagés pour ne pas avoir rompu le « pacte », ne pas avoir touché au modèle social français. Des décisions sont prises, naturellement, mais leur objet est toujours la préservation et non la transformation du système. Syndicats et patronat sont les Lampedusa de la question sociale : « il faut que tout change pour que rien ne change »...
L'accord en lui-même comporte son lot de mesures permettant d'éviter que les dérives ne deviennent abyssales, sans quoi le risque de remise en cause brutale serait trop fort. Il y a bien sûr toujours des partisans du laisser-aller, qui refusent de considérer les déficits comme une menace, voire qui les glorifient. Et la fâcherie d'au moins la CGT est en quelque sorte une caution nécessaire à ces saynètes : les raisonnables ont su faire front. Pour le reste, chacun doit pouvoir sauver la face, et notamment un patronat contorsionniste contraint en permanence de faire comme si ces accords et ce modèle étaient cohérents avec la vision économique qu'il professe par ailleurs.
Tout s'organise autour de la CFDT, véritable ordonnateur de ces jeux de rôles, et qui déroule ainsi son agenda au fil de ces négociations. Mais qui a la sagesse de laisser le primat apparent de l'initiative et de l'organisation au Medef, jusqu'au rôle symbolique d'hôte de ces réunions - des concessions bien superficielles. Qui sait aussi ne pas humilier la CFTC ni les cadres de la CGC, afin de les maintenir en survie artificielle et de dégager un bloc syndical majoritaire, sans dépendre des tocades de FO ni devoir plier face à la CGT. Ainsi va la vie dans le monde de la négociation interprofessionnelle à la française. Tout est en place dans le psychodrame de négociations où coups de gueule et de pression sont savamment mis en scène, pour parvenir, souvent au petit matin, à continuer à vivre au moins jusqu'à la prochaine échéance dans le cocon douillet du paritarisme de gestion. Ouf ! Il a fallu tout de même se faire un peu peur pour mesurer l'attachement des parties signataires à l'existant...
Cette fois encore, en plusieurs mois de négociations, la geste du paritarisme aura été bien respectée. Le 19 octobre, un compromis était annoncé entre le patronat et les trois syndicats habituels, CFDT, CFTC et CGC, finalisé en un accord formel le 30 octobre. Pour que chacun puisse défendre les mesures douloureuses le concernant, il a fallu naturellement insister sur les contreparties obtenues du camp adverse, et plus encore sur le caractère « novateur », « réformateur », « structurel » de ces accords. Afin de dissiper tout soupçon de conservatisme et de gestion à la petite semaine. Et pourtant...
Que contient donc cet accord ? Il se découpe tout d'abord en deux horizons temporels. D'une part, ce qui s'applique tout de suite, dès 2016. Et là, toute la panoplie des mesures traditionnelles des précédents accords sur les retraites complémentaires y passe. Des pensions qui ralentissent, avec une sous-indexation d'un point par rapport à l'inflation, sans pouvoir être négative. Et leur revalorisation décalée désormais au 1er novembre de chaque année, soit un report de 7 mois par rapport à la pratique actuelle. Deux mesures qui devraient donc constituer des pertes de pouvoir d'achat pour les retraités... si toutefois l'inflation est au rendez-vous, ce que rien ne garantit.
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Toujours aussi classique pour faire rentrer de l'argent dans les caisses, la baisse du rendement des cotisations, un mouvement pluri-décennal s'agissant de l'Agirc et de l'Arrco. On continue donc sur la lancée, cette fois en abaissant le rendement brut du point à 6%. C'est peu de dire que les retraites complémentaires ont un piètre rendement...
Et pour finir, la traditionnelle taxation additionnelle. En l'occurrence, seuls les cadres supérieurs sont concernés par cette première louche supplémentaire : l'application de la cotisation AGFF - 2,2% tout de même, sans créer de droits - à la fraction des salaires comprises entre 4 et 8 plafonds de la sécurité sociale.
Rien d'original dans ces mesures de rendement appliquées dès 2016. Mais, pour ne pas paraître si court-termistes et peu ambitieux, les partenaires sociaux ont cette fois rusé en prévoyant un second train de mesures, renvoyées elles à 2019. Ce qui a l'avantage de faire moins mal et, sait-on jamais, pourra toujours se renégocier d'ici là.
Au menu, une couche plus « hard » en matière de cotisations, que le patronat a dû finalement avaler : le passage de 125 à 127% du taux d'appel des cotisations. Le taux d'appel est ce chef d'œuvre d'hypocrisie créé par les partenaires sociaux pour que l'augmentation des cotisations ne crée pas de droits supplémentaires à la retraite. Le taux de cotisation (dit « contractuel ») peut ainsi rester virtuellement inchangé, et c'est le seul pris en compte pour l'acquisition de points de retraite. Mais il est en fait multiplié par un taux d'appel qui détermine le niveau effectif de la cotisation, partagée ensuite entre employeurs et salariés. Cette fois, le coup de massue est de 800 millions d'euros supplémentaires sur les cotisations avec cette mesure.
Le patronat se veut rassurant avec un argument d'une incroyable naïveté, mauvaise foi ou les deux cumulées : cette hausse (de la part patronale) ne serait pas si grave car il aurait reçu du gouvernement l'assurance d'une baisse équivalente des cotisations accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP). Il paraît en soi bien imprudent de gager une hausse de cotisations sur une promesse faite par une majorité qui ne cesse de racler les fonds de tiroirs tant elle est incapable de baisser structurellement les dépenses publiques. Surtout, si les cotisations AT-MP sont excessives au regard des risques couverts - ce qui semble être le cas -, elles doivent baisser et cette diminution doit profiter aux entreprises, sans compensation ! Il est invraisemblable de considérer que puisqu'on payait trop dans une caisse, le retour à la normal autorise à payer plus ailleurs.
Mais ce n'est pas tout. Car derrière la fusion annoncée de l'Arrco et de l'Agirc en un seul régime, grande affaire de cet horizon 2019, se cache une autre hausse des cotisations. Qui va à elle seule rapporter près d'un milliard de plus par an aux caisses du régime désormais unifié. Ce sont les cotisations des salariés qui trinqueront : sous couvert d'uniformiser les règles de répartition à 60/40 entre cotisations patronales et salariales (au lieu de 62/38 à l'Agirc aujourd'hui), les premières seront inchangées et les secondes relevées. De sorte que le taux de cotisation global passera de 16,44% en 2018 à 17% en 2019 (le tout, donc, multiplié par 127% pour arriver au taux réellement prélevé).
Quant au rapprochement de l'actuelle « tranche 2 » de l'Arrco et de la tranche B de l'Agirc, elle se fera sur la base de la seconde, relevant ainsi plafond et taux de cotisations des non-cadres. Or, peu importe finalement que les hausses de cotisations sociales portent sur la part salariale ou patronale : le coût du travail est forcément impacté, au moins indirectement par le jeu des négociations salariales qui tiennent compte de la baisse de pouvoir d'achat entraînée par des hausses de cotisations salariales.
La véritable hausse des cotisations de retraite complémentaire est donc très importante, puisqu'elle représentera 1,8 milliard d'euros de plus à compter de 2019 (toutes mesures confondues, y compris celle de la cotisation AGFF sur la tranche C applicable dès 2016). A ajouter aux hausses de cotisations décidées en 2013 par les mêmes organisations patronales et syndicales et rapportant environ 1,1 milliard d'euros supplémentaires depuis cette année. Les partenaires sociaux ont ainsi eu la main lourde avec ces 2 accords, qui pèseront à la fin de la décennie de près de 3 milliards de plus sur les salaires en France. Donc, le coût du travail !
Comment, je n'ai donc pas encore parlé du fameux et tant commenté mécanisme de bonus-malus selon l'âge de départ à la retraite ? C'est qu'en fait cette mesure, qui entrerait en vigueur en 2019, aura un impact finalement marginal sur l'économie générale de l'accord. Résumons. A partir de 2019, donc, les retraités se verront appliquer 10% de minoration de leur retraite complémentaire s'ils n'ont pas travaillé au moins un an au-delà de l'âge qui leur donnerait le taux plein du régime de base, et ce pendant trois ans (et au plus jusqu'à 67 ans, avec une exemption pour les retraités exonérés de CSG et quelques autres situations). Un effet de l'ordre de 0,5% des montants moyens totaux devant être perçus à la retraite...
Pour illustrer l'absence de véritable incitation à reporter la retraite à 63 ans, contrairement à ce qu'en disent beaucoup de médias et de commentateurs, il suffit de réaliser qu'un salarié de 62 ans risquera un impact cumulé sur trois ans très inférieur à un mois de salaire s'il se voit appliquer ce malus. En un mois de travail en plus, il aura plus que compensé la totalité de cet abattement : ce n'est donc pas ça qui pourrait le décider à travailler une année supplémentaire.
Parallèlement, ceux qui partiront à la retraite au moins deux ans après l'âge requis pour le taux plein dans le régime de base seront gratifiés d'une majoration de 10% de leur retraite complémentaire (ou 20/30% en cas de report d'au moins 3/4 ans)... mais pendant un an seulement ! Mazette. Mais vu comme une manière de retarder l'âge de liquidation des droits - ce qu'il n'est pas, il sera toujours possible de liquider sa retraite à 62 ans, voire plus tôt dans le cadre des dispositifs de carrière longue -, le dispositif a été commenté et vanté à l'excès, et a conduit les négociateurs à se dépeindre en grands réformateurs.
Seulement voilà : le chiffrage de ces mesures et de la situation financière qui en résulterait pour les retraites complémentaires n'est pas à l'image des propos d'après-négociation. D'une part, l'essentiel du redressement financier attendu est lié aux décisions les plus classiques employées pour colmater ces régimes. Le chiffrage pointe en effet deux paquets majeurs : pour 4,1 milliards en 2030, les effets des décisions sur les pensions ; et pour 3,3 milliards, toujours en 2030, les mesures supportées par les actifs, soit sous forme de hausses de cotisations, soit du fait de la baisse du rendement des points acquis. En revanche, le « bonus-malus » ne rapporterait aux régimes que 800 millions à cette échéance, soit moins de 10% du total des effets attendus de l'accord.
D'autre part, les régimes resteraient malgré tout déficitaires. Pas d'équilibre en vue pour l'Agirc-Arrco malgré ce nouveau remède de cheval sur les cotisations et les prestations. Certes, les déficits envisagés seront réduits, mais il faut rappeler que ceux-ci entraînaient une faillite inévitable de l'ensemble Agirc-Arrco dans le courant de la prochaine décennie. Là, avec le nouvel accord, on oscillerait entre 2 et 4 milliards de déficit technique annuel, aucune amélioration significative due à la fin des effets de la transition démographique en cours n'étant à espérer avant environ 2040. Ce qui signifie une situation très tendue si les résultats financiers sont médiocres, ce qu'une faible inflation et croissance à l'horizon pourraient laisser craindre.
Car il faut s'interroger sur le scénario économique retenu pour le chiffrage des mesures et de l'évolution de la situation financière des régimes. Comme souvent dans le domaine de la retraite (le COR - Conseil d'orientation des retraites - en est également un spécialiste), la prudence n'est guère de mise. Et si les scénarios plutôt réjouissants ne se matérialisaient pas, alors les prévisions évoquées plus haut seraient encore davantage dégradées. En particulier, les mesures censées rogner le pouvoir d'achat des retraités en figeant un peu plus l'évolution de leurs pensions n'auront de véritable effet que s'il y a, justement, une inflation tangible. Si, au contraire, celle-ci restait à peu près nulle, comme c'est le cas ces derniers temps, alors les salaires n'évolueraient pas assez vite par rapport aux retraites pour redresser comme espéré les comptes des régimes complémentaires. Les négociateurs ont beau se gargariser de l'instauration d'un mécanisme pompeux de « pilotage stratégique et tactique », il faudrait encore trouver de nouveaux accords et recourir invariablement aux mêmes vieilles recettes si une vraie réforme n'était pas décidée.
Que devrait être, au fond, une réforme vraiment structurelle de ces retraites complémentaires ?
Evoquons d'abord les institutions. L'organisation actuelle des retraites complémentaires n'a plus de sens. A leur fondation, ces régimes s'articulaient autour des professions, et pour chacune correspondait une institution. Chaque branche négociait les conditions de son régime de retraite complémentaire et l'administrait avec des caisses dédiées (généralement une caisse non-cadre et une caisse cadre). Les taux et les prestations différaient donc entre les branches. Mais cette époque est révolue depuis longtemps. Le processus d'unification complète des taux et des modalités de cotisations a supprimé toute différence entre les salariés, quelle que soit leur profession (à quelques exceptions de surcotisations décidées dans certaines branches), et la fusion Agirc-Arrco en 2019 finira d'achever la fiction de régimes distincts.
Dès lors, pourquoi maintenir une ribambelle de caisses de retraite, hébergées en général dans des « groupes de protection sociale » qui ont également des activités d'assureurs privés ? Quel sens à faire adhérer chaque entreprise à l'une de ces caisses plutôt qu'une autre, dès lors que les cotisations et les prestations sont les mêmes ? Pourquoi multiplier les frais de gestion relatifs au recouvrement des cotisations et au versement des prestations, d'autant que l'opacité reste forte sur ce qui relève vraiment de ces missions et ce que l'on fait supporter à ces caisses de retraite mais qui ressort en fait d'activités concurrentielles ? Et pour quelle raison compliquer la vie des entreprises, qui doivent donc s'affilier à une caisse et ensuite leur verser des cotisations séparées du reste des cotisations sociales, alors qu'une centralisation du recouvrement par les Urssaf simplifierait grandement cette gestion, et en réduirait sûrement de beaucoup le montant ? La réponse est hélas bien connue : gérer des caisses de retraite assurent aux partenaires sociaux une importance, leur permet d'attribuer des mandats et parfois même des emplois à leurs militants, et financent plus ou moins directement la vie des branches professionnelles et des centrales, par exemple comme sponsor ou acheteur d'événements, de publications, etc. On est là au cœur des cuisines malodorantes du paritarisme. Mais l'intérêt supérieur des salariés et des entreprises commanderait de mettre fin à ce système d'un autre temps.
Allons plus loin. Avec un recouvrement commun par les Urssaf, pourquoi ne pas rapprocher encore plus le régime de base et les retraites complémentaires ? Aujourd'hui, la compréhension des droits à la retraite et de leur évolution est affreusement compliquée pour la plupart d'entre nous, car nous avons affaire, au minimum, aux droits acquis dans le régime de base, dépendant d'abord de la durée d'affiliation, et à ceux des régimes complémentaires, exprimés en points. Des partenaires sociaux réformistes et modernistes devraient travailler avec l'Etat à une grande fusion de l'ensemble, afin de définir un régime global unifié par points, beaucoup plus lisible et pilotable que la dualité actuelle.
Enfin et peut-être surtout, toutes les parties aux décisions prises sur les retraites acceptent des hausses de cotisations depuis des années. Toutes et y compris celles qui s'alarment, à raison, du coût du travail en France et plus encore de l'écart gigantesque entre ce coût du travail et le salaire net, que l'on baptise pudiquement le « coin social ». Or celui-ci, qui était déjà considérable en France en 2012, ce sera encore fortement accru entre 2012 et 2019, en prenant en compte à la fois les décisions prises par l'Etat pour les régimes de base (financement des départs à 60 ans et réforme du régime général de 2013) et celles des partenaires sociaux relatives aux régimes complémentaires (accords de 2013 et de 2015).
En sept ans, le total des prélèvements sociaux dédiés à la retraite sur les salaires aura ainsi augmenté de 5,6% pour la première tranche des revenus (jusqu'au plafond de la sécurité sociale) et jusqu'à 18,3% sur la tranche C (au-dessus de 4 plafonds de sécurité sociale) ! Et si les réformes des régimes de base sont en cause aux trois-quarts sur la tranche A, les accords Agirc-Arrco de 2013 et 2015 comptent pour 68% de la hausse des cotisations sur la tranche B et 85% sur la tranche C...
Les graphiques ci-dessous détaillent ces évolutions et indiquent à titre de comparaison la situation en Allemagne, pays pourtant plus touché que nous ne le sommes par le vieillissement de la population (et alors même que les cotisations vieillesse en Allemagne couvrent également les risques invalidité et décès). Encore s'agit-il d'un pays au modèle social très protecteur : si on s'intéresse cette fois au Royaume-Uni, on observerait par exemple que les cotisations patronales aux retraites complémentaires Agirc-Arrco dépassent à elles seules, au-dessus du plafond de sécurité sociale, la totalité des cotisations patronales de toute la sécurité sociale britannique...
On le voit, plus les salaires sont élevés, plus la part prise par la socialisation des mécanismes de retraite apparaît aberrante. S'il est concevable qu'un pays veuille protéger les retraités les plus modestes avec un taux de remplacement très élevé dans le cadre d'un régime obligatoire, il n'y a aucune rationalité à vouloir qu'un système de retraite soit aussi couvrant pour toutes les catégories de revenus. Compte tenu de nos évolutions démographiques, cela s'effectue au prix de prélèvements exorbitants sur les salaires, qui, aux tranches les plus faibles, créent du chômage, et aux niveaux plus élevés, découragent salariés et entreprises, et conduisent in fine à une spécialisation de l'économie française sur des activités à faible valeur ajoutée.
Les organisations patronales se revendiquant du libéralisme ne peuvent pas, en cohérence, défendre un système qui prétend organiser une telle socialisation de la protection sociale basée sur des régimes par répartition. Car l'une des conséquences de l'hypertrophie de nos régimes obligatoires par répartition est aussi la faiblesse des régimes facultatifs par capitalisation, dont la supériorité est pourtant évidente à bien des titres, et au moins pour ce qui concerne la diminution des risques portés par la collectivité.
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En matière de retraites, alors que les difficultés de nos régimes par répartition étaient inévitables et largement prévisibles depuis des décennies du fait des grandes évolutions démographiques en cours dans tous les pays développés, le drame de notre pays est qu'aucun acteur n'aura voulu faire face et transformer nos systèmes. Tous ont cherché au contraire à le préserver, qui par idéologie, lâcheté, intérêt ou négligence. L'Etat et la classe politique sont bien sûr responsables pour leur part. Mais les représentants des salariés et des entreprises, seuls gestionnaires de cette énorme surcouche complémentaire par répartition, encore plus atypique que notre régime de base, le sont encore davantage. Ils sont de ce fait comptables d'une situation où la sphère sociale, notamment au titre du financement des retraites, a pris en France une part sans équivalent ailleurs en termes de prélèvements obligatoires. Avec comme conséquence des effets délétères sur la compétitivité des entreprises et le chômage de masse. Est-il encore temps d'y remédier ?
Jean-Charles Simon
