Un levier traditionnel de la politique d'influence est la mise en place d'une ressource humaine (RH) sur laquelle s'appuyer pour relayer sa communication d'influence et travailler en faveur de ses intérêts. Le cas de la France à Bruxelles est paradoxal dans la mesure où Paris paraît négliger les nombreux nationaux employés au sein des institutions européennes, alors même que l'administration française a été habituée à faire prévaloir « l'intérêt européen » sur les intérêts nationaux.
En 2022, outre les 23.474 ETP (agents en équivalents temps plein) décomptés dans son tableau des effectifs, fonctionnaires et agents temporaires confondus, la Commission européenne compte 11.044 autres agents (agents contractuels, agents de droit local, experts nationaux détachés et personnel des agences exécutives notamment) qu'elle rémunère en tout ou partie, soit 32% de ses effectifs. En comptabilisant l'ensemble des catégories de personnel, ce sont au total 58.973 ETP qui travaillent pour l'ensemble des institutions européennes en 2022, la Commission étant le premier employeur (près de 60% du total), suivi par le Parlement (environ 30%). Au total, les dépenses administratives de l'UE se montent à onze milliards d'euros par an, dont près de quatre pour la seule Commission.
Quels pays les plus représentés
Comment cette ressource humaine se répartit-elle parmi la trentaine de nationalités représentées ? Outre la question fréquente des binationaux et certaines trajectoires individuelles atypiques, certaines nationalités non membres de l'UE sont en effet présentes pour des raisons historiques (Britanniques, Norvégiens) ou en anticipation d'une future adhésion. On observe que la répartition par nationalité du personnel de la Commission européenne n'est corrélée avec aucun critère objectif, sinon la localisation géographique dans le cas particulier de la Belgique et du Luxembourg.
Les pays de l'UE-15 (c'est-à-dire les pays entrés dans l'UE au XXe siècle), à l'exception du Portugal, de l'Irlande, de la Grèce et de l'Italie sont sous-représentés au sein du personnel de la Commission européenne par rapport à leur population et leur part du PIB de l'UE-27, alors que tous les pays entrés à partir de 2004 sont surreprésentés. On peut en déduire une préférence systématique au recrutement pour les ressortissants des États nouvellement adhérents à l'UE, invités à entrer en masse pour rééquilibrer le poids des membres plus anciens. Il existe aussi des stratégies d'entrisme de la part de certains nouveaux États membres : par exemple la Roumanie ou la Bulgarie, davantage que la Pologne ou la Tchéquie.
Quant à la France, avec 10% de nationaux travaillant pour la Commission, son influence théorique n'est pas négligeable, bien que très inférieure à sa part dans la population totale de l'UE (15%), dans le PIB de l'UE-27 (17,5%) et dans les ressources de l'UE (17,8%). Las ! S'appuyer sur le levier d'influence que sont les ressortissants nationaux de tout statut employés au sein de la Commission supposerait une stratégie que la France n'a visiblement pas.
L'Allemagne plus influente que la France
Avec un nombre moindre de ressortissants et une représentation (6,4% de la RH) sans commune mesure avec sa population et son PIB, l'Allemagne a su acquérir une influence bien supérieure à la France au sein de la Commission. Comment ? En ciblant un certain nombre de postes stratégiques permettant de contrôler, directement ou indirectement, la plupart des leviers de pouvoir à Bruxelles.
Ce constat n'est pas celui d'un échec (il aurait fallu un plan à exécuter) et il n'est pas récent. Un ancien commissaire européen nommé par Londres (et de la lignée de Churchill) ne disait-il pas en son temps qu'il fallait nommer des fonctionnaires français aux postes clés, car c'étaient les seuls à ne pas tenir compte des intérêts de leur pays ? Cette réputation n'est pas usurpée, et il est fréquent aujourd'hui de s'entendre dire de la part d'un Français en poste à Bruxelles qu'il est payé pour défendre l'intérêt général européen, point. Cela est parfaitement exact, mais on voudrait être sûr que les fonctionnaires d'autres nationalités aient la même éthique.
Il n'est évidemment pas question de reprocher leur loyalisme à ces Français de Bruxelles. En revanche, on s'interroge sur l'absence d'intérêt à leur égard dont témoignent les pouvoirs publics français, qui seraient bien inspirés de prévoir des parcours de carrière facilitant les allers-retours entre la France des territoires et Bruxelles. Il est vrai que le pouvoir d'achat d'un fonctionnaire européen est sans commune mesure avec celui d'un fonctionnaire français. Ceci explique sans doute cela.
Une administration française très bruxelloise
Ce qui est encore plus étrange, c'est que le même état d'esprit communautaire, pour ne pas parler de loyalisme à l'égard de l'UE, imprègne également la haute administration française, notamment à Bercy. Pour ne rien dire de la direction du budget, juridiquement asservie aux critères de Maastricht, la direction des affaires juridiques (DAJ) fait partie de ces « taliban du droit communautaire » justement dénoncés par un ancien ministre confronté aux résistances de sa propre administration. Le monde de la défense n'a pas oublié les joutes homériques livrées lors de la transposition des « paquets défense » successifs contre l'interprétation jusqu'au-boutiste de la part de la DAJ des directives européennes au détriment des intérêts français, notamment pour les marchés publics intéressant la défense.
Il est toutefois quelque peu incongru de dénoncer les mêmes « talibans du droit » quand ils ne font que leur devoir quand ils servent à Bruxelles. On n'a pas assez conscience en France de la prévalence à Bruxelles des questions juridiques et financières, qui priment sur tout, y compris la mise en œuvre des politiques décidées par le Conseil. Et s'agissant des politiques européennes, la politique de la concurrence prime sur toute autre. Par conséquent, aucun instrument d'action ou de financement ne fonctionne sans passer d'abord au laminoir de la stricte régularité juridique, du règlement financier et de la conformité à la politique de la concurrence. À cela s'ajoute une idéologie ambiante inspirée par l'air du temps, souvent conceptualisée dans des communications sans valeur juridique mais politiquement importantes. Le monde de la défense le constate amèrement actuellement avec les taxonomies verte et sociale.
Perte de l'influence française à Bruxelles
Il ne sert donc à rien de compter un grand nombre de nationaux à Bruxelles si la France n'est pas capable de s'intéresser à leur déroulement de carrière, si la représentation permanente française ne fait pas l'effort de les rencontrer périodiquement, s'il n'existe pas de vision stratégique sur les postes à conquérir, de préférence dans les cabinets des directeurs et l'entourage des commissaires plutôt que dans des fonctions de responsabilité au sein des directions générales.
Par ailleurs, à force de déficits, y compris en termes de « juste retour », la France est de plus en plus considérée à Bruxelles comme un donneur de leçon sans crédibilité en matière de finances publiques. Cela tend à décrédibiliser non seulement le discours politique français, mais aussi les fonctionnaires européens de nationalité française. Il en résulte qu'il y a belle lurette qu'il n'existe plus de préférence pour la France au sein des institutions européennes, même en matière militaire. L'échec de MBDA lors de la sélection du projet d'intercepteur hypersonique en vue d'une subvention du fonds européen de la défense est révélateur de cette perte d'influence, y compris sur les questions les plus stratégiques.
La première figure ci-dessous permet de schématiser la comparaison des données des colonnes 3 et 4. Sans surprise, il existe une corrélation inverse entre le solde net et le retour par habitant, ce qui illustre l'importance de la solidarité intra-UE. Cet effort de solidarité dans la durée est compensé par la performance commerciale, sauf pour quelques rares pays comme la Suède et surtout la France.
Sources : Eurostat (données 2022 pour la population et 2021 pour le PIB) et DRH de la Commission européenne (chiffres 2022)
Les deux figures suivantes illustrent les quatre dernières colonnes du tableau ci-dessus (inédit), classé dans l'ordre alphabétique d'Eurostat. Elles permettent de comparer les États entre eux selon différents critères de puissance et d'influence. On observe que le taux de nationaux (en jaune) n'est pas corrélé aux deux principaux critères de puissance (PIB en bleu et population en orangé).
La performance commerciale au sein du marché unique n'est pas non plus corrélée aux autres critères. Cela est particulièrement remarquable non seulement pour les Pays-Bas et la Belgique, qui importent massivement de Chine via leurs infrastructures portuaires ce qu'ils revendent ensuite dans l'UE, mais aussi pour la Pologne et la Tchéquie, en tant que sous-traitants de l'industrie allemande.
Définir une stratégie vis-à-vis de l'UE
Il serait souhaitable que les dirigeants français méditent ces chiffres avant de ratifier l'adhésion de l'Ukraine, dont les quelque 40 millions d'habitants, un PIB au plus bas après la guerre et les bas salaires, amplifieront considérablement ces tendances.
Il serait surtout souhaitable que la France ait une stratégie vis-à-vis de l'UE au lieu de se contenter de pérorer et de faire des « sauts de cabris ». Abandonner ses intérêts au multilatéralisme, par exemple dans le domaine commercial, implique de mettre en œuvre une vraie stratégie pour en profiter des opportunités. Las ! On voudrait être sûrs que la France ne se fasse pas seulement plumer, mais qu'il y ait quelque objectif supérieur justifiant tous nos sacrifices... Car à quoi bon mobiliser des troupes à Bruxelles ou à Paris pour influer à Bruxelles quand on ne sait ni où l'on va, ni ce que l'on veut. La première des choses à faire, c'est de réaliser que l'Europe n'est pas la paix mais l'art de civiliser la guerre par l'économie.
Une fois que l'on aura une stratégie, il faudra mettre en place de vrais moyens d'influence de manière à ne pas passer à côté des vrais enjeux qui se discutent dans l'écosystème bruxellois, certes fait de fonctionnaires et d'élus européens, mais aussi des fédérations professionnelles, des think-tanks, des experts, des études achetées par l'UE, tout ce qui produit de l'influence et dont nous sommes le plus souvent absents.
Pire, ce qui est produit par cet écosystème est utilisé pour vendre le pays à la découpe, comme cela a été le cas des services publics en réseau, l'industrie de défense étant la prochaine victime à offrir en sacrifice aux dieux du néo-libéralisme. C'est donc d'abord à Paris qu'il faut commencer à lancer la contre-offensive de l'influence. Comme le dit la nouvelle revue nationale stratégique (§90), « il nous faut donc assumer plus directement le rapport de forces dans ce champ pour défendre l'intérêt national ».
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Lire ou relire les trois premiers volets de cette étude de Mars :
De quoi la France bénéficie-t-elle en « juste retour » de sa générosité envers l'Union européenne ?
La France, seul pays à s'enfoncer dans un déficit commercial abyssal avec ses partenaires de l'UE
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(*) Le groupe Mars, constitué d'une trentaine de personnalités françaises issues d'horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l'industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.
« Quand nous mettrons le pied sur l'accélérateur, nous serons difficiles à égaler » (Joelle Pineau, directrice de la recherche en IA chez Meta)
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