Aide publique au développement : il faut changer, et maintenant !

L'Agence française de développement vient de souffler sa 75ème bougie en grande pompe. Un anniversaire qui fait de cette « vieille dame » créée à Londres par le général de Gaulle en décembre 1941 l'une des plus anciennes institutions de la République derrière la Banque de France ou la Caisse des dépôts et des consignations, doubles centenaires. Un anniversaire célébré le 6 décembre dernier par François Hollande en personne, mû soudain en apôtre de l'aide au développement mais qui en aura pourtant diminué les crédits durant quatre ans. Un anniversaire qui est l'occasion de revenir sur la politique française de coopération ; une politique qui ne manque ni d'opérateurs ni d'expertise mais souffre d'un déficit patent de vision et d'ambitions.

La France, un des plus grands donateurs internationaux

Si elle n'a jamais tenu sa promesse de consacrer 0,7% de son revenu national brut à l'aide au développement, la France peut toutefois s'enorgueillir d'être l'un des plus grands donateurs internationaux. L'aide publique au développement constitue, ce faisant, l'un des piliers traditionnels de notre politique étrangère ; s'inscrivant à la fois dans le droit fil des valeurs de solidarité portées par la France hors de ses frontières mais aussi de soft power dans un monde de plus en plus globalisé et concurrentiel. À l'instar de notre diplomatie culturelle, l'aide au développement incarne, comme les deux faces d'une même pièce, un outil au service des intérêts tant de ses récipiendaires que de notre pays, vecteur d'influence et de rayonnement dans le concert des nations.

De gros points noirs

Dans ce contexte, bien que ses crédits d'intervention soient demeurés - certes en dents de scie - à des niveaux élevés et que le périmètre d'actions de l'AFD se soit considérablement élargi depuis le début des années 2000, l'aide publique au développement fait face aujourd'hui à une pluie de critiques. Un rapport de la Cour des comptes en 2012 puis une étude du cabinet Ernst & Young l'année suivante conduite à l'initiative du Quai d'Orsay et de Bercy sont ainsi parvenus peu ou prou aux mêmes conclusions : déficit de véritable leadership politique, absence de stratégie clairement définie, millefeuille d'opérateurs publics, émiettement des centres de décision, coordination défaillante... Les points noirs au tableau sont légion alors que les enjeux sont - plus que jamais ! - immenses.

Un véritable maelström

Sur le plan administratif, l'aide publique au développement est aujourd'hui engluée dans un véritable maelström, coûteux et qui obère son efficacité comme sa visibilité. Bras séculier de cette politique, l'AFD est placée sous la double tutelle du Quai d'Orsay et de Bercy. Résultat, en amont, la répartition des rôles budgétaires entre les deux ministères n'est pas sans poser problème pour les parlementaires lors du vote des crédits alloués à l'aide au développement tandis qu'en aval la coordination entre les différentes administrations centrales apparaît plus que lacunaire. Tout un symbole, le comité interministériel de la coopération internationale et du développement, censé définir les orientations de l'aide au développement au plus haut niveau de l'État, ne s'est réuni qu'à onze reprises depuis sa création en 1998 ; un déficit de coordination pointé du doigt par les sages de la rue Cambon dans leur rapport de 2012.

Les collectivités territoriales s'en mêlent

Par ailleurs, à ce réseau déjà bien étoffé s'ajoutent les collectivités territoriales ainsi que d'autres ministères (Santé, Intérieur, Recherche et Enseignement supérieur, etc.) qui concourent eux aussi, de manière plus ou moins importante, à l'aide au développement. Sur le terrain, le millefeuille hexagonal génère dès lors d'importants doublons entre les bureaux de l'AFD à l'étranger, les services de coopération et d'action culturelle ainsi que les services économiques des ambassades de France, chacun restant jaloux de conserver ses prérogatives. Conséquence de ces enchevêtrements : d'après la Cour des comptes, les coûts administratifs de gestion de l'aide tricolore (3,4% du total en 2012) sont parmi les plus élevés de l'OCDE, supérieurs à ceux de l'Allemagne (3,0%) ou du Royaume-Uni (2,8%). Autrement dit, en dépit de la vague de réformes engagée depuis plus de vingt ans ainsi que de la montée en puissance de l'AFD, la fragmentation du dispositif institutionnel de l'aide au développement - atomisé entre fonctions stratégiques et fonctions opérationnelles, acteurs à l'étranger et opérateurs à Paris - demeure un frein à son efficacité.

Retrouver une direction claire

Sur le plan politique, nécessairement appelée à être repensée, l'aide publique au développement doit enfin retrouver une direction claire et, dans cette optique, mieux hiérarchiser ses priorités. Dans un contexte de contraintes budgétaires qui corsètent forcément ses ambitions, les crédits alloués à l'AFD doivent absolument être sanctuarisés mais aussi réorientés massivement vers l'Afrique - poumon démographique, francophone et économique de demain - ainsi que vers le co-développement, unique solution de long terme et vision nouvelle d'une coopération moderne débarrassée de ses oripeaux d'un autre siècle.

Dans cette optique, tout en rationalisant son architecture institutionnelle et en en clarifiant les objectifs, la France se doit - enfin ! - de tenir sa promesse de consacrer 0,7% de son revenu national brut à l'aide au développement. Un objectif que l'actuelle majorité ne s'est jamais réellement assigné puisque l'aide tricolore n'a augmenté que de 2,8% en 2016 après quatre années de baisse chronique. Exemple à suivre, le Royaume-Uni - qui a inscrit dans la loi l'objectif commun de « 0,7% » - est parvenu à l'atteindre dès 2013. Atteindre cet objectif c'est pourtant envoyer un message aux populations les plus démunies de notre planète et, en parallèle, c'est donner une certaine image de la France ; sa plus belle image. Le gouvernement socialiste n'y sera pas parvenu et François Hollande aura renié un autre de ses soixante engagements : « agir pour une aide accrue aux pays en développement ».

Erwan DAVOUX

Candidat Les Républicains pour la 9ème circonscription des Français établis hors de France.

Ancien conseiller d'Alain Juppé pour les Français de l'étranger.