De la souveraineté limitée à la société de confiance

Voilà trois thèmes « grand public » qui illustrent une préoccupation croissante de l'opinion en termes de souveraineté nationale, et force est de constater qu'ils ne sont pas dépourvus de fondement.

Pour autant, ils ne doivent pas dissimuler d'autres enjeux, bien plus fondamentaux, dont l'insuffisante maîtrise nous place, d'ores et déjà, dans un cadre de souveraineté limitée. La séquence de renouvellement du parc de centrales nucléaires est-elle compatible avec le maintien de notre posture de dissuasion ? La supranationalité des juridictions et du droit américains restreint-elle notre liberté de commercer ? La coopération franco-allemande dans certains systèmes d'armes (de plus en plus rares) compromettra-t-elle nos exportations hors UE (essentielles pour notre balance des paiements) si le Bundestag décide de les interdire ? Et surtout, la dette souveraine de la France, dont la contrepartie se retrouve dans le déficit de la balance commerciale et des paiements courants, est-elle compatible avec la souveraineté financière de la Nation ?

Voilà les quelques questions dont il serait utile de débattre.

La question de la dette publique n'est pas nouvelle : depuis les manipulations des financiers de Philippe le Bel en passant par la faillite de Law en 1726 et la banqueroute des deux tiers en 1797, l'histoire de France est émaillée de faillites d'État qui, avec l'Empire, ruineront le crédit public et conduiront, à la Restauration, à la création de la Caisse des dépôts et consignations placée, depuis lors, « sous la protection spéciale du Parlement ».

Le meilleur critique de la dette publique est, sans conteste, Michel Pébereau qui, à travers un rapport remis en 2005 au ministre de l'Économie et des Finances d'alors, Thierry Breton, et actualisé en 2017 pour l'institut de l'entreprise, a parfaitement analysé la situation financière de la France, exercice qu'il vient de réitérer à la fin de l'année 2021 pour constater l'impact aggravant de la pandémie à travers les politiques publiques destinées à maîtriser ses effets économiques et sociales.

Au-delà du niveau atteint, à savoir 115,6% du PIB en 2020 et de son évolution depuis 1980 (20% du PIB), le tableau qu'il dresse est particulièrement sévère, alors que la France approche le doublement du plafond qu'elle avait elle-même tenu à faire figurer parmi les critères dits « de Maastricht ».

D'abord, la dette publique ou « souveraine », résulte de l'accumulation de déficits budgétaires chroniques depuis 1980 et qui sont allés en s'aggravant à partir du début des années 2000, jusqu'à excéder depuis lors la limite de 3% fixée à Maastricht, sur proposition de la France.

Ce déficit abyssal ne doit rien aux investissements financés par l'État, en diminution, mais aux coûts de fonctionnement croissants dudit État et à la prise en charge des déficits enregistrés par les opérateurs sociaux, conjugués à l'augmentation de son propre endettement : ainsi, la Sécurité sociale a enregistré en 2021 un déficit de près de 35 milliards d'euros, qui s'ajoute à celui de l'État qui dépassera 140 millions d'euros en 2022 ; in fine, la situation nette de l'État, négative depuis vingt ans, présente un déficit de plus de mille milliards d'euros, et trois fois plus si l'on prend en compte les engagements de l'État au titre des pensions des agents publics.

En dépit de l'épargne élevée des ménages français, celle-ci ne suffit plus à couvrir la dette publique et la position extérieure de la France est désormais négative, de l'ordre de 700 Md€ en 2020. En conséquence, le recours aux marchés internationaux, qui atteint 50% du besoin de refinancement annuel (en dépit des achats d'obligations opérés par la Banque de France pour le compte de la BCE à hauteur de 20% des émissions annuelles) engendre inexorablement son « déficit jumeau » à savoir celui de notre balance des paiements courants, qui dépasse 40 Md€. En d'autres termes, le pays vit désormais à crédit, y compris pour ses dépenses de consommation courante, et dépend de l'extérieur pour financer son train de vie, et donc la croissance de son économie tirée par la consommation.

Ainsi donc, la France est désormais doublement tributaire de l'étranger, et notamment des instances de gouvernance de l'Union européenne, s'agissant d'abord du refinancement de sa dette souveraine, mais aussi de son coût, c'est-à-dire du taux d'intérêt qu'elle doit accepter d'acquitter pour ses nouveaux emprunts.

Il est courant d'entendre que ce refinancement de la dette publique n'est pas un problème, puisque les obligations émises par le Trésor (OAT) trouvent aisément acquéreurs, et qu'il s'agit là d'une opportunité, puisque l'opération se réalise à très faible taux d'intérêt.

Rappelons simplement qu'en l'espèce, c'est bien la qualité de signature de l'État, adossée au système européen de banques centrales (BCE), qui joue un rôle déterminant, autrement dit que c'est le contribuable national, voire européen qui garantit l'investisseur, c'est-à-dire, bien souvent, le simple retraité.

Ainsi, le financement obligataire de la dette souveraine repose sur la garantie collective de la nation emprunteuse, de telle sorte que la mobilisation de l'épargne privée est adossée à la fiscalité de l'État emprunteur. Se trouve donc redémontré, anecdotiquement, le principe d'équivalence ricardienne.

À cet égard, il convient de souligner la différence fondamentale qui distingue la situation de la France de celle du Japon, ou de celle du Royaume-Uni et même de l'Italie.

Dans le premier cas, la dette souveraine est détenue à hauteur de 95% par des investisseurs nationaux ; dans le second, ce ratio est encore de 70%. Ainsi donc, même si cette situation peut comporter des risques en faisant dépendre la solidité du système bancaire de celle des finances publiques, il n'en demeure pas moins que la sujétion de la collectivité nationale à l'égard de mécanismes de marché est moins directe et moins marquée : en particulier, le coût de la dette est moins tributaire des signaux adressés aux régulateurs supranationaux. En définitive, le risque est transféré, de la communauté des contribuables, vers les citoyens les plus aisés.

En synthèse, l'analyse de l'impact de la dette souveraine dépend de plusieurs facteurs essentiels : quelle est son origine ? Sert-elle à financer de nouveaux investissements, ou seulement des dépenses courantes ? À cet égard, la situation de la France est particulièrement inquiétante.

En second lieu, comment est-elle financée ? Si l'épargne nationale n'est plus suffisante, le recours plus ou moins massif à l'endettement extérieur engendre nécessairement un déficit chronique des paiements courants, ce qui est le cas de la France depuis plusieurs décennies. Enfin, le contexte international et la situation intérieure autorisent-ils des ajustements ?

S'agissant de ce premier paramètre, il ferme durablement la voie à l'attente, formulée au début des années quatre-vingt-dix, des « dividendes de la paix ». Quant à la situation intérieure, les tensions sociales compliquent, d'évidence, la maîtrise des dépenses de transfert, sur fond d'accroissement sensible des prix de l'énergie, de l'alimentation et des matériaux, tandis que le pays se trouve confronté au « mur des investissements » qu'il doit réaliser afin d'assurer son avenir : le nouveau parc de centrales nucléaires, le réseau de fret ferroviaire, l'urbanisme métropolitain.

À cette fin, dans le contexte de dette souveraine tel que décrit plus haut et eu égard à l'endettement des opérateurs concernés et à l'équilibre de leur exploitation sérieusement ébranlé pour diverses raisons (pandémie, contraintes de service public), existe-t-il un potentiel d'investissement et de financement de longue durée d'infrastructures essentielles mobilisable par les entreprises concernées ?

En la matière, la France est relativement handicapée par son modèle de financement des retraites par répartition, qui réduit finalement à peu de chose les fonds de pension, paradoxalement circonscrits à la fonction publique.

Il reste à inventer un mode de financement qui garantisse la mobilisation des ressources indispensables sans accroître l'exposition au risque de taux de la dette extérieure de la France. Il ne peut s'appuyer que sur le seul instrument d'épargne « souveraine », à savoir le livret A, porté par sa défiscalisation, mais aussi par la garantie de l'État.

En effet, défiscalisation et garantie du capital combinées constituent un dispositif d'endossement public qui explique, conjugué à la liquidité des dépôts, le caractère d' « épargne populaire » des fonds collectés. Deux questions découlent de cette présentation. Ce modèle est-il fondamentalement dérogatoire du financement de marché ? On voit bien qu'implicitement, l'OAT bénéficie du crédit public dans des conditions analogues. Quant à l'avantage fiscal, la modicité du dépôt moyen, de l'ordre de 5.000 €, relativise beaucoup cet impact dans la plupart des cas.

Inversement, quelle elle la réalité du caractère « populaire » de cette épargne, alors qu'en volume, plus de la moitié des dépôts sont le fait de 13% des déposants et que 17% d'entre eux détiennent près des deux tiers de l'encours ? Il n'en demeure pas moins que 83% des déposants, les plus modestes, trouvent dans l'épargne réglementée le principal support, pour ne pas dire le seul, qui leur permette de constituer une épargne financière sécurisée. Toute la question est de savoir s'il serait possible de faire plus, et de faire mieux en enrichissant le cadre réglementaire du Livret A.

Serait-il envisageable de créer une tranche supplémentaire de dépôt, dont le plafond évoluerait en fonction des besoins et dont une quotité croissante serait bloquée pour dix à quinze ans, en dehors de quelques évènements libératoires... En pratique, il est clair qu'elle concernerait essentiellement les catégories aisées qui représentent déjà 50% des dépôts. Elle permettrait néanmoins d'orienter une part accrue de l'épargne nationale vers des programmes essentiels pour l'avenir du pays et dont la durée de vie et les aléas technologiques rendent difficile l'optimisation d'un modèle de financement exposé aux contraintes régissant les marchés financiers. Le jeu en vaut-il la chandelle ? Les défenseurs de l'assurance-vie s'en offusqueront. Du moins le débat mériterait-il d'être ouvert.

En définitive, c'est bien de souveraineté qu'il s'agit, qui se construit par l'économie et la finance (« C'est un dire commun, mais véritable, qu'ainsi que les États augmentent souvent leur étendue par la guerre, ils s'enrichissent ordinairement dans la paix par le commerce... La seule France, pour être trop abondante en elle-même, a jusqu'à présent négligé le commerce, bien qu'elle puisse le faire aussi commodément que ses voisins, et se priver par ce moyen de l'assistance qu'ils ne lui donnent qu'à ses propres dépens ». - Armand du Plessis, Cardinal de Richelieu) et se défend par l'État de Droit : c'est par l'extension sans limites du droit supranational édicté par les juridictions américaines, que la souveraineté nationale se trouve de plus en plus menacée, au détriment de nos libertés individuelles et collectives et, plus généralement, de notre avenir.

À la différence d'autres pays, la France ne dispose pas de ressources naturelles permettant d'alimenter un fonds souverain, comme tel est le cas de la Norvège ou des émirats pétroliers ou gaziers : il s'agit donc d'identifier les ressources collectives susceptibles de combler cette lacune : la richesse des terroirs, le patrimoine historique, le climat tempéré, les façades maritimes, la pluviométrie... Voilà les thèmes susceptibles d'alimenter une « planification à la française », qui combinerait ces facteurs naturels, ou historiques, à des politiques publiques : la logistique ferroviaire entre la Manche, la Mer du Nord, la façade méditerranéenne et l'Europe centrale et du Nord... Et enfin, les leviers de confiance collective : l'État de Droit, qu'il convient de préserver de la tentation du « gouvernement des juges » (Cf le « principe de fraternité », jusqu'alors concrétisé par la protection sociale, élargi par le Conseil Constitutionnel à l'accueil de migrants en situation irrégulière) ; la sécurité intérieure et extérieure ; l'urbanisme métropolitain, critère d'attractivité majeur... Pour citer le titre d'un ouvrage de synthèse d'Alain Peyrefitte, « la société de confiance », c'est bien de sa restauration qu'il s'agit, à travers notamment la mobilisation de la « Foi publique » dans l'épargne souveraine. Reconstruire une société de confiance en inversant la montée des « passions tristes » de Spinoza, voilà le seul projet politique qui vaille.