Décentralisation en France : on prend les mêmes et on recommence

Le mouvement de décentralisation en France semble aussi tumultueux que celui ayant conduit à sa centralisation. Source de débats houleux, de compromis subtils et de recommencements, il se caractérise depuis un demi-siècle par quelques constantes : le maintien des structures existantes, l'abandon des « blocs de compétences » qui fondaient la loi Defferre, la recherche de l'adhésion des collectivités locales, la préservation des dotations. Des principes dont l'objectif a été de rendre toute réforme indolore. La prudence n'est pas forcément synonyme d'immobilisme. En cinquante ans, la décentralisation a modifié le paysage institutionnel français et conduit, par exemple, au développement de l'intercommunalité ou à l'émergence des régions. Jusqu'à ce que ce « millefeuille » soit de plus en plus contesté en raison des lourdeurs et des coûts qu'il induit : coûts des  « doublonnages » entre administrations concurrentes, coût fiscal, coûts liés à l'enchevêtrement des compétences, coût démocratique enfin.

Une nouvelle course de lenteur

De 2010 à 2015, les majorités successives ont tenté d'y remédier, en poursuivant quatre objectifs : achever l'intercommunalité ; faire naître  des métropoles ; remédier à la dualité région - département ; clarifier les compétences et les financements. Cependant, la bonne volonté s'est vite heurtée aux réalités politiques, ouvrant la voie à une nouvelle course de lenteur. Si la métropole a une existence légale, et des compétences d'attribution en provenance directe ou indirecte des communes,  elle ne peut bénéficier de compétences supplémentaires que sur le fondement du volontariat.

Face à l'impossibilité politique et constitutionnelle de supprimer le département, la loi n'a eu d'autre choix que de l'affaiblir. Comment ? En lui ôtant sa clause de compétence générale, alors que ses capacités financières diminuent, et en raffermissant le rôle des régions. Ainsi, les décisions des collectivités locales devront être compatibles avec les schémas régionaux. Les régions peuvent en outre demander à l'État une adaptation de la loi nationale aux spécificités locales. Même si des progrès réels ont été accomplis, notamment dans les domaines de l'intercommunalité et de la répartition des compétences, la situation n'est pas stabilisée. D'autant que ces dernières années ont marqué un coup d'arrêt de la progression du suffrage universel direct dans les intercommunalités et que la réduction du nombre de communes est enfin d'actualité.

Un département à l'avenir compromis

De nouvelles adaptations seront nécessaires. Celles-ci devront tenir compte de faits nouveaux comme le développement progressif d'un large consensus pour limiter à deux le nombre d'échelons en plus de l'État et de l'Union européenne ; l'abandon d'une trop grande uniformité dans l'organisation territoriale ; la pertinence du couple région - métropole ; l'impossibilité d'accroître la pression fiscale. Dans ce contexte, à quoi pourrait ressembler le paysage institutionnel local ?

Sans doute les régions continueront-elles d'affermir leur rôle aux côtés de métropoles au profil plus diversifié pour s'adapter aux réalités géographiques. Même si les politiques s'en défendent, l'avenir du département semble compromis. Il ne résiste qu'à la nécessité de procéder à une révision constitutionnelle, toujours risquée en raison de la frilosité du Sénat sur le sujet. En attendant, il continuera de jouer un rôle essentiellement de « guichet » », quand il ne sera pas absorbé par la métropole la plus proche. Ces adaptations nécessiteront d'établir de nouveaux équilibres, notamment entre élus locaux, qui reflèteront l'évolution du rapport de force. De même que se posera la question de la solidarité entre des territoires à l'autonomie renforcée. Les exemples de la Catalogne, de l'Italie du Nord, de l'Ecosse ou des Flandres montrent que les régions les plus « riches » renâclent à payer pour les plus pauvres. Avec pour conséquence, le développement de forces centripètes dont la France n'est pas exempte. Quel sera enfin l'avenir des zones rurales auxquelles notre pays est si attaché dans un contexte de rationalisation - clarification des compétences ?

Des aires géographiques pertinentes

L'histoire de la décentralisation reste à écrire. Elle suppose un pouvoir politique sûr de son assise et déterminé à mener à bien un chantier qui, rappelons-le, a provoqué le départ du général de Gaulle en 1969 ! Elle implique en outre d'analyser de manière approfondie les flux de personnes, de marchandises, de financements pour définir des aires géographiques pertinentes. C'est seulement à partir d'une telle analyse qu'il serait  possible de dessiner la carte des collectivités et de répartir les compétences. Défi périlleux, mais ô combien structurant pour un pays comme la France dont l'histoire politique se nourrit du rapport entre Etat central et pouvoir local et dont la démocratie exige de renouer le lien entre citoyens et autorités publiques.