Décentraliser la politique du logement

Voilà en effet des années que nous nous lamentons, dans la sphère privée et associative comme chez les acteurs publics, d'un État impuissant à juguler le mal-logement, pataud à s'extraire d'un centralisme législatif et réglementaire qui devient trop souvent une contrainte excessive, inapte à maîtriser le prix du foncier, les coûts de construction, la valeur des loyers, pour qu'il vaille la peine de réfléchir à une autre organisation, plus efficiente, ce qu'une vraie décentralisation de la politique du logement pourrait permettre.

Bien sûr, il ne s'agit pas de tout mettre cul par-dessus tête, au risque, déjà côtoyé ici ou là, de mettre à l'arrêt la filière de production de logements , qui obéit à des cycles longs supposant stabilité des dispositifs et prévisibilité des opérations : la vigilance indispensable, qui peut guider la conduite de la décentralisation proposée, est en effet au moins triple : préserver les politiques nationales qui fonctionnent, rompre avec celles qui balbutient, en les basculant sous l'action d'opérateurs territoriaux qu'on peut espérer plus agiles, et maintenir la nécessaire solidarité entre territoires français si disparates.

Mais la réforme n'a d'intérêt que si elle satisfait l'objectif de toute véritable politique du logement : permettre à chacun de nous d'habiter, c'est-à-dire de disposer à coût abordable d'un lieu de vie qui assure le lien social, et pas seulement d'un abri : cela suppose de chercher à satisfaire les besoins d'habitat, si multiples et diversifiés dans les territoires, et d'accompagner avec une intensité variable le parcours résidentiel de chacun. Cette politique privilégie la prise en compte des demandes des habitants , considérant que le choc de l'offre, si souvent prôné encore aujourd'hui, prolonge à l'excès la politique de reconstruction de la France durant les trente glorieuses, si efficace alors, sans être adaptée aux temps d'aujourd'hui : décohabitation, solitude, pauvreté, handicap, mobilité, vieillissement, dépendance... Il y a deux générations, la structure familiale, encore largement rurale, absorbait l'essentiel de ces difficultés de la vie, ce n'est plus le cas aujourd'hui, obligeant la puissance publique et le milieu associatif de prendre le relais, à grand-peine tellement les solutions sont rigides, les responsabilités éclatées, les financements précaires et les actions atomisées. Désormais, il faut qu'une offre qualitative sur mesure se substitue le plus souvent au prêt-à-porter quantitatif d'hier, et seule une prise de décision et une adaptation des règles, proches des lieux d'habitat, le permettront .

Maintenir et renforcer les outils nationaux qui marchent

On doit d'abord confirmer le rôle programmatique de l'État : c'est à lui de fixer la perspective, de définir les grands objectifs à atteindre, de mobiliser les financements nécessaires ; c'est aussi à l'appareil d'État d'opérer les contrôles nécessaires du respect des objectifs ainsi déterminés. Mais sur ces deux terrains, la méthode doit évoluer : pas de programmation qui n'ait été préalablement concertée, pas de contrôle qui ne manie le redressement davantage que la sanction, ce qui conduit à imaginer un Etat qui écoute et conseille davantage.

Sans doute faut-il aussi renforcer une organisation, celle des agences publiques, qui constitue un outil nécessaire dans toute nation décentralisée ou de type fédéral. En France, nos agences restent encore étroitement inféodées à l'appareil d'État, comme si elles étaient un simple prolongement de l'administration, les privant ainsi de la mobilité nécessaire. La première action du programme devrait ainsi consister à asseoir la pérennité des agences en sanctuarisant leur autonomie et en y renforçant le poids des collectivités territoriales  : ainsi, l'Agence nationale de l'habitat (Anah) doit être consolidée pour lui permettre de mieux guider, assister et financer la rénovation du parc privé existant, et l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT), en cours d'installation, pourrait prendre en charge la mission d'aider à  revitaliser les cœurs de ville et recréer sur les territoires périurbains l'animation commerciale, entrepreneuriale et de services publics qui fait défaut. Les agences nationales devront ainsi davantage contractualiser leurs actions avec les collectivités locales pour que leur fonctionnement de demain permette de donner la main aux territoires, se contentant d'apporter les financements et l'ingénierie nécessaires.

On peut enfin penser que l'écosystème de l'habitat social, qui est depuis vingt ans soumis à une réforme quasi permanente, mérite d'être consolidé, car il est, soit déjà décentralisé par nature (les Offices publics de l'habitat), soit ancré largement dans les territoires (les Entreprises sociales de l'habitat et les Sociétés coopératives d'Hlm) , ce qui n'empêche en rien qu'il doive poursuivre les transformations à l'œuvre. En tous cas , il n'a pas vocation à pallier à grande échelle les manques de logement, et il est déjà ambitieux de le charger de donner à moindre coût, en renforçant son rôle très social, un confort accru à ses locataires et d'assurer dans son parc le renouvellement des générations.

Transférer aux collectivités territoriales ce qu'elles sauront mieux faire

La maîtrise foncière, adaptée aux besoins locaux, est sûrement l'une des clés de la réussite. Cela passe notamment par une imposition des plus-values immobilières modulable sur les territoires, plus généralement par le développement d'une fiscalité locale différenciée.

Les autorisations de construire ne doivent plus être à la merci de la pression locale  qui bride trop souvent l'action communale : un transfert aux intercommunalités de la délivrance des autorisations d'urbanisme serait bienvenu si les structures intercommunales venaient à être soumises à l'élection.

Quant aux règles et normes, elles doivent pouvoir être adaptées aux situations locales, et ouvrir ainsi  le champ d'une innovation maîtrisée, ce que la refonte actuelle du livre premier du code de la construction et de l'habitation devrait favoriser. Cette décentralisation normative devrait rendre possible une meilleure contractualisation des règles avec les opérateurs et professionnels locaux.

La production locative et la maîtrise des loyers enfin devraient s'inscrire dans un modèle à l'allemande, de nature à développer ce parc et renforcer son offre sociale : à l'Etat d'instaurer enfin le statut fiscal du bailleur privé, emportant sa reconnaissance comme un entrepreneur ordinaire qui délivre une prestation de service dont le coût de production est amortissable ; aux collectivités locales de proposer à ce bailleur de se voir, s'il le désire, remettre les clés du logement, à charge pour la collectivité de donner sa garantie locative de l'occupation des lieux et de permettre un amortissement accéléré de l'investissement du bailleur : ce système éprouvé a produit outre-Rhin un parc locatif abondant, des loyers maîtrisés et une offre sociale déterminante en fonction des besoins locaux.

Assurer la solidarité entre les territoires

Il s'agit d'abord d'opérer un accroissement des dotations de l'État aux collectivités , par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ou d'autres dispositifs, à la mesure des compétences transférées aux collectivités locales : il sera difficile de ne pas envisager des transferts fiscaux au profit des collectivités...

On doit ensuite déterminer dans le millefeuille des compétences les collectivités en charge de la politique du logement : on peut imaginer une structuration de l'action autour de trois échelons principaux : des intercommunalités élues qui auraient la main sur la politique foncière, l'adaptation des règles de construction et la mobilisation locative ; les départements qui poursuivraient leur accompagnement social et dirigeraient les politiques d'accueil et d'hébergement ; pour le DALO, la bonne échelle serait sans doute au plus proche du territoire : on devrait imaginer une meilleure dotation aux territoires qui accueillent davantage de ces publics ; enfin les régions qui fixeraient, dans le cadre programmatique national, les objectifs propres à la région, accompagnés de financements spécifiques et d'une contractualisation de l'action territoriale des grandes agences nationales.

Il faut enfin maintenir les nombreux mécanismes de solidarité financière entre les collectivités : dotation de solidarité rurale (DSR), dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), fonds de soutien interdépartemental, etc., quitte à en assurer la simplification ou le regroupement .

En somme, de ces quelques perspectives qu'il faut évidemment travailler et dont on doit débattre, émerge une vision générale de partage des tâches et d'organisation décentralisée : à l'Etat de fixer perspectives, objectifs et moyens au terme d'une indispensable concertation ; aux collectivités territoriales de s'inscrire dans cette programmation nationale destinée à être localement adaptée aux particularités territoriales ; aux agences nationales la charge de mettre à disposition des acteurs locaux ingénierie et financements ; à l'État enfin de contrôler la tenue des objectifs et d'assurer la solidarité économique entre les territoires. Ces quatre maillons de l'organisation future doivent permettre, au plus près des bassins de vie, de développer l'habitat attendu.