Éthiopie : la politique industrielle en question

Chercher à établir des corrélations, voire des relations de causalité, entre le développement des pays et la structure de leur économie est un pari qu'ont tenté de relever beaucoup d'économistes. Aux 18e et 19e siècles Smith et Ricardo reliaient déjà la richesse des nations à l'ouverture au commerce et à la spécialisation des pays en fonction de leurs avantages comparatifs - là où le ratio de productivité par rapport aux autres pays est le plus élevé.

En 1954 Lewis formalise les mécanismes de transfert de la main d'œuvre entre les secteurs traditionnels à faible productivité et les secteurs modernes à plus forte productivité. La « transformation structurelle » est alors généralement synonyme de la réduction du secteur agricole au profit des secteurs industriels ou des services.

1/3 d'agriculture, 1/3 d'industrie, 1/3 de services ?

Sans doute à la lumière de la diversité des trajectoires de croissance, les années 2000 ont vu les économistes renouveler leur intérêt pour ces processus de modification de la structure productive des économies.

Plusieurs indicateurs de transformation structurelle sont mobilisables, donnant lieu à une diversité des études et des résultats. McMillan et ses co-auteurs par exemple montrent qu'entre 1990 et 2000, la main-d'œuvre aurait en fait migré vers des secteurs peu productifs, jouant négativement sur la croissance en Afrique et en Amérique latine. C'est la thèse de la désindustrialisation précoce. D'autres indiquent que c'est surtout le degré de diversification de l'économie qui importe, les pays continuant de se diversifier jusqu'à atteindre un niveau de PIB par habitant qui est à peu près celui de l'Irlande.

Pour le continent africain en particulier, on peine à mettre en évidence une relation claire entre le degré de diversification et le PIB par tête. En revanche, des travaux de recherche récents ont mis en évidence une corrélation positive entre croissance et développement du secteur manufacturier, ce dernier ayant un effet puissant sur la réduction de la pauvreté et la création d'emplois.

La politique industrielle comme processus politique de découverte

Une fois ces corrélations démontrées, une des questions clés en matière de politique de développement est celle de savoir si c'est la « transformation structurelle » qui entraîne la croissance ou l'inverse. Dit autrement, faut-il avoir une politique volontariste d'industrialisation ?

Le « miracle asiatique » a structuré ce débat autour de cas concrets « d'État développemental » comme celui de la Corée du Sud. Dans un contexte post-consensus de Washington qui fut l'occasion de relire certaines success stories souvent expliquées par la seule ouverture au commerce à la lumière du rôle de l'État, les économistes s'accordent à dire que l'intervention de ce dernier est nécessaire pour créer les conditions propices à l'identification des secteurs les plus productifs. C'est la position défendue et argumentée par Hausmann et Rodrik.

Le gouvernement éthiopien qui a succédé au régime du Derg en 1991 a fait ce choix d'une politique volontariste d'industrialisation. Depuis 2015, le deuxième plan de croissance et de transformation structurelle (Growth and Transformation Plan II) vise notamment le développement de trois secteurs prioritaires (textile, cuirs et articles en cuirs, agroalimentaires). Il repose sur des mesures fiscales et non fiscales cherchant à promouvoir les exportations et à attirer les investissements directs à l'étranger.

Les résultats en Éthiopie

Dans le cadre d'un programme dédié soutenu par l'AFD, les chercheurs de l'Ethiopian Development Research Institute, montrent que malgré cette politique volontariste, la part de l'industrie manufacturière dans le PIB reste faible (autour de 5 %), tant par rapport aux objectifs fixés par le gouvernement dans le cadre du GTP II (8 %), que par rapport à la moyenne en Afrique subsaharienne (autour de 8-10 %). Le constat est le même pour les cibles en matière d'exportations.

La trajectoire de développement du secteur manufacturier en Ethiopie

La trajectoire de développement du secteur manufacturier en Éthiopie. Cadot et coll., 2015, Papiers de Recherche AFD, n°2015-10

En matière de coût unitaire du travail, l'Éthiopie reste compétitive par rapport au Kenya, à l'Ile Maurice, à l'Afrique du Sud, et au Viêtnam où les salaires ont augmenté plus vite que la productivité, mais elle l'est moins que le Botswana, l'Indonésie et la Chine où comparativement à l'Éthiopie, la productivité augmente encore plus vite que les salaires.

Cela reflète un manque d'investissement dans les services et infrastructures de base, que dénoncent les acteurs du secteur privé, associations professionnelles et institutions gouvernementales incluses. Selon eux, les problèmes majeurs restent la défaillance des infrastructures (coupures d'électricité, coûts logistiques et de transport), le manque de qualification de la main-d'œuvre, et la mauvaise qualité des matières premières éthiopiennes.

L'État essaie de contrer ces faiblesses structurelles en déployant une série d'incitations fiscales et non fiscales pour attirer les investissements directs à l'étranger et inciter les entreprises à exporter. Exportations comme investissements sont en effet des vecteurs possibles de développement d'une industrie naissante. Cependant, cette politique apparaît très coûteuse au regard des résultats. Elle prive finalement l'État des ressources budgétaires nécessaires pour investir dans les biens publics que demandent les entreprises.

En effet, les incitations à exporter ne suffisent pas à contrecarrer le « biais anti-exportations ». La surévaluation du birr (devise éthiopienne), les droits de douane à l'import, ainsi que les barrières non tarifaires à l'export (coûts de transport et logistiques, délais en douanes), créent en fait une préférence pour le marché national. Il est par ailleurs difficile de savoir si l'inefficacité de cette politique tient plutôt à un défaut de conception ou à des problèmes de mise en œuvre dans la mesure où celle-ci est également problématique.

Par exemple, pour profiter des exemptions de taxes sur les intrants, certaines entreprises s'enregistrent en tant qu'entreprises exportatrices, importent, puis se déclarent en faillite et revendent les inputs.

Plus généralement, la faible capacité de mise en œuvre, et l'absence de motivation et de coordination au sein des institutions gouvernementales sont des obstacles majeurs à l'efficacité de la politique industrielle. Ceci est particulièrement avéré au sein des acteurs pivots que sont le Ministère de l'Industrie et l'Ethiopian Revenues and Customs Authority(acteur clé tant pour la logistique que la politique fiscale).

135 experts issus de neuf institutions gouvernementales en relation directe avec le secteur privé ont été interrogés, et mettent en avant des raisons qui tiennent essentiellement à la motivation (salariale et non salariale). 44 % d'entre eux considèrent par exemple que le secteur public est la pire des options professionnelles, et un quart a un autre emploi.

Ceci contraste avec le prestige associé aux carrières administratives dans d'autres États volontaristes, et devra être amélioré quelles que soient les futures orientations de la politique industrielle.

Par Gaëlle Balineau, Économiste du développement, AFD (Agence française de développement) ; Girum Abebe, Research Fellow, Ethiopian Development Research Institute - EDRI ; Mulu Gebreeyesus, Research Fellow - Industrial Development, Ethiopian Development Research Institute - EDRI et Tigabu Degu Getahun, Researcher, Firm Dynamics, Ethiopian Development Research Institute - EDRI

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation