Gestion de la dette publique : que retenir des expériences de John Law au XVIIIᵉ siècle ?
Annick Bienvenu-Perrot
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Idées & Débats
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Une dette publique proche de 120 points de PIB ? La France s'en est approchée à la sortie des confinements, jusque 117,8 points au premier trimestre 2021, une valeur redescendue à 110 fin 2023.
Par le passé, elle avait déjà atteint de tels sommets, notamment au début du XVIIIe siècle. En 1715, à sa mort, Louis XIV laissait la France au bord de la faillite en raison, notamment, des guerres incessantes lancées par le Roi Soleil et de l'organisation fiscale du pays.
Nos travaux portent sur cette époque qui permet de nourrir une réflexion sur les enjeux d'aujourd'hui. Aux commandes du pays en attendant que grandisse le jeune Louis XV, le Régent, Philippe d'Orléans, fit appel à John Law (nom que ses contemporains français prononçaient « Lass ») et à ses idées audacieuses pour redresser les finances de la France. Né en 1671 à Édimbourg, il s'était intégré dans les milieux financiers londoniens avant de parcourir l'Europe et de s'établir à Paris.
Le but du système de Law était, à la fois, d'assainir les finances publiques et d'augmenter la masse monétaire en circulation afin de permettre le financement de l'économie. À cette fin, le Régent a tout d'abord autorisé son futur Contrôleur général des Finances à fonder une banque privée garantie par l'État, le 10 mai 1716. Avec cette création, Law poursuivait deux objectifs. Le premier était de faire évoluer le financement de l'économie en augmentant la part des billets dans la masse monétaire globale. Le second était de gérer la dette publique. En 1718, cette banque privée est devenue la Banque Royale. Dans une lettre adressée au Régent en 1715, John Law écrit ;
La seconde pièce du système portait sur la création d'une compagnie commerciale. Au gré d'acquisitions et de fusions d'entreprises exerçant un monopole sur une aire géographique, John Law donne vie à un ensemble puissant qui reprend le nom de la « Compagnie des Indes » (appelée parfois aussi « Compagnie du Mississippi »). Elle avait pour mission première non le négoce mais la gestion des dettes d'État, selon les modalités suivantes : la Compagnie procédait à des augmentations de capital successives pouvant être payées au moyen de titres de dettes d'État.
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De ce fait, elle avait vocation à centraliser progressivement l'endettement public pour octroyer ensuite à l'État des prêts à des taux d'intérêt très inférieurs à ceux pratiqués avant l'opération. Les finances publiques étaient ainsi assainies au moyen d'un lien entre le secteur public et le secteur privé.
La Compagnie n'avait cependant pas les fonds pour payer les titulaires des titres. Elle devait donc lever des capitaux à hauteur des demandes potentielles de remboursement. Elle le fit d'une part au moyen d'augmentations de capital incessantes. Cela fut d'abord un succès, le cours de l'action de la Compagnie n'arrêtait pas de grimper. D'autre part, elle avait recours à des prêts octroyés par la Banque Royale. Ceux-ci étaient gagés sur les titres de ladite Compagnie dont la valeur était volatile et soutenue par les crédits octroyés.
C'est ce lien entre création monétaire et cours de l'action qui allait faire courir le mécanisme à sa perte. L'ensemble était totalement artificiel.
Law, qui voyait bien la faiblesse potentielle de son système, tenta de l'enrayer en faisant baisser le poids de la monnaie métallique en circulation au profit de la monnaie fiduciaire sous format papier, qui devait ainsi permettre à cette dernière d'en sortir consolidée. Il élabora ainsi une réglementation restrictive (interdiction par exemple de posséder plus d'un certain montant de métaux et incitation aux dénonciations) et fixa le cours légal des billets sur tout le territoire, en janvier 1720. En imposant la monnaie fiduciaire, le but de Law était, à terme, de stabiliser le cours de l'action de la Compagnie des Indes et d'en faire également une monnaie. Il voulait donc créer une monnaie-action.
Law a ainsi réussi en trois ans à créer une Banque Royale permettant une création monétaire nécessaire à l'économie, une compagnie commerciale restructurant la dette d'État afin d'assainir les finances royales et à imposer la monnaie fiduciaire, qui était alors impopulaire (la masse monétaire fait plus que doubler au deuxième semestre 1719).
Pourtant, ce système va basculer très rapidement au cours du premier semestre 1720. À la fin de la même année, après des scènes d'émeutes et des morts rue Quincampoix à Paris où était installée la Banque Royale, John Law est contraint de s'enfuir du pays.
Comment expliquer cette issue ? On peut, d'une part, repérer des facteurs économiques. La spéculation exacerbée était un facteur de risque - on parlait alors d'agiotage -, alimentant le circuit financier sans profiter à l'économie réelle. Les deux sphères étaient totalement déconnectées. On est au cœur des contradictions du système : une volonté de stabiliser le cours de l'action de la Compagnie des Indes pour en faire une monnaie contrebalancée par une spéculation effrénée.
On peut, d'autre part, repérer des facteurs sociologiques. Plus le système montait en puissance, plus la haute société a reçu des informations et des subventions pour spéculer sans risque. En revanche, quand le système fut menacé par l'excès de la spéculation, l'entourage de Law, dès l'été 1719, a vendu massivement des titres de la Compagnie des Indes, fragilisant encore davantage le système. On qualifierait ces opérations, en droit contemporain, de délits d'initiés.
Le renversement de cette folie spéculative eut lieu fin mai 1720. Cet épisode financier a marqué les esprits, a miné la confiance dans le système et freinera l'innovation dans ce domaine, pendant de longues décennies.
En réalité, le système de Law a-t-il été si négatif ? Deux éléments permettent d'en douter.
D'une part, la Banque Royale est la première ébauche d'une banque centrale que Law voulait créer sur le modèle de la Banque d'Angleterre. Ce système était nouveau en France. Il avait non seulement pour finalité de créer de la monnaie permettant le soutien de l'économie mais également un rôle de régulateur financier. Law a ainsi établi un lien entre la politique monétaire et la politique économique. Son système a échoué non pas parce que la création d'une telle banque n'était pas une bonne idée mais du fait des excès de création monétaire. Celle-ci alimentait alors davantage la spéculation sur les actions de la Compagnie des Indes qu'il ne permettait à l'économie réelle de se développer. Par conséquent, l'excès de monnaie, permettant à une bulle spéculative d'exister, a entraîné la chute du système.
Si nous transposons à l'époque contemporaine, les banques centrales sont solidement implantées mais depuis l'abandon du système de Bretton Woods, au début des années 1970, et à la suite des chocs pétroliers, nous avons connu une période d'inflation puis une déconnexion entre la création de liquidités et l'évolution de l'économie réelle d'une part et la constitution de bulles spéculatives, d'autre part.
Plus récemment, après la crise financière de 2008, les banques centrales, devenues libres de créer de la monnaie, ont mis en place des politiques de « quantitative easing » consistant en des achats massifs de titres de dette publique. Cela a pour effet d'augmenter la masse monétaire en circulation, d'abaisser les taux d'intérêt et d'augmenter le volume du crédit afin de relancer l'économie mais avec un risque de reprise de l'inflation. Or, les crises financières arrivent toujours avec l'éclatement de bulles spéculatives.
L'ébauche d'un système de banque centrale mis en place par Law était ainsi une idée fondatrice mais l'excès de création monétaire devait ruiner son entreprise. Ne vivons-nous pas également une période comparable marquée par une masse monétaire en circulation trop importante ? Law ne serait-il pas d'actualité ?
Schumpeter, dans son Histoire de l'analyse économique, considère par ailleurs John Law au premier rang des théoriciens de la monnaie de tous les temps. Ses idées et ses erreurs restent aujourd'hui présentes dans les discours qui analysent le développement des cryptomonnaies par exemple.
L'Écossais voulait moderniser le système monétaire français par la création de la monnaie-papier et la Banque Royale devait permettre d'y parvenir. Il avait aussi une idée plus originale de faire des actions de la Compagnie des Indes, une nouvelle forme de monnaie.
La valeur fluctuante des actions n'a pas permis à cette idée de devenir réalité. Law pensait que la monnaie-action permettrait de supprimer la monnaie métallique. En revanche, il n'a sûrement pas assez pensé à un fondement suffisamment solide de la monnaie afin d'établir un lien entre celle-ci et l'économie réelle.
Par conséquent, même si le bilan est mitigé du fait de l'explosion du système et de ses conséquences, des mécanismes nouveaux ont été mis en place à cette époque et ont permis de renouveler, avec audace, les débats sur les problèmes monétaires et leurs structures qui sont toujours d'actualité.
Par Annick Bienvenu-Perrot, Docteur en droit - HDR - Enseignant-chercheur en droit privé - Co-directrice du master Juriste Financier - Université Paris Dauphine-PSL, Université Paris Dauphine - PSL
Annick Bienvenu-Perrot
