La délicate évaluation des politiques d’aménagement du territoire

Depuis les années 1960, les revendications des habitants en matière de politiques d'aménagement du territoire font l'objet d'une plus forte considération des institutions. Cela se traduit par des « attentions » dans les discours, et par l'attribution de subventions publiques dédiées au fonctionnement ou à l'investissement.

Ces moyens d'« arrosage » des territoires sont nombreux et souvent concertés : entre autres, des fonds européens et des subventions des régions ou des départements.

« L'arroseur » gagne ainsi l'estime de « l'arrosé ». Les exécutifs centraux, quant à eux, revendiquent la pureté de leurs ambitions lorsqu'ils financent un effort de « réduction des inégalités territoriales », des compensations envers les territoires ruraux délaissés, ou des politiques spécifiques envers les massifs montagneux ou les îles... Tous prétendent soutenir un développement plus équilibré et surtout plus « durable ».

Peu d'études d'impact

Délaissant les aspects électoraux, nous nous sommes demandés sur quelles connaissances s'appuient aujourd'hui les prévisions d'impact de ces politiques d'aménagement « équilibré et durable » dans les territoires métropolitains.

Notre premier constat est le suivant : les études longitudinales sur l'impact territorial des politiques publiques en France ne sont pas légion. Elles posent, avons-nous pu constater, trois difficultés majeures : choisir une échelle pertinente ; démêler la complication, dans les faits, de la « théorie du programme » qui « conduirait un changement local » ; identifier enfin les aspects politiques.

Choisir la bonne échelle

Le local peut se concevoir à l'échelle du hameau, d'un site, d'une zone naturelle, d'un village, mais aussi d'une commune ou d'une intercommunalité : le « grain » d'une politique publique se définit au cas par cas. Faire de l'aménagement du territoire, c'est rénover certaines pièces d'un puzzle, pour un impact sur ces pièces, mais aussi sur l'ensemble du puzzle : aider la moyenne montagne en Hautes-Alpes, c'est aussi développer une partie de la Région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Le projet d'aéroport de Notre-Dame des Landes a retenu l'attention de l'État, des autorités régionales et départementales. Mais la zone d'intérêt à considérer était à la fois plus étroite et plus large : chaque commune ou intercommunalité voisine aurait pu être concernée, tout comme le Grand Ouest national et l'Île-de-France - il s'agissait à l'origine de décharger Paris et Orly d'un fardeau de congestion.

Il faut aussi souligner que travailler sur la zone de proximité du projet est nécessaire, mais peut s'avérer trompeur. Aider l'implantation d'infrastructures sur un site bien localisé ne bénéficie pas nécessairement aux alentours. Les territoires concernés peuvent être éparpillés ou désunis. Un aéroport en Nord-Loire n'intéresse pas forcément le Sud-Loire. Une nouvelle gare sert aux riverains proches de la gare, mais un TGV qui ne s'arrête pas sur son parcours n'apporte guère aux électeurs ou aux entreprises locales.

Difficile à concevoir, donc à évaluer

De manière générale, on croit qu'un grand investissement est « naturellement » utile et bénéfique par ses retombées, immédiates et à long terme, sur des territoires proches.

Cette croyance conduit souvent à ne pas expliciter comment l'action publique va provoquer le changement voulu, c'est-à-dire sa théorie du programme d'action publique. Toute évaluation commence par choisir « une théorie du programme », c'est-à-dire une « logique d'intervention pour atteindre les objectifs fixés ».

Deux aspects entrent en jeu : une représentation basée sur une chaîne simple et sur une chaîne logique d'impact - par exemple, les aides aux entreprises d'un fonds européen contribuent logiquement au développement économique régional ; le fonds social européen contribue logiquement à la formation de chômeurs de longue durée et se traduit en emplois locaux ou départementaux.

Une chaîne logique d'impact territorial se compose ainsi : « réalisations - premiers résultats - effets escomptés ». Le programme se conçoit comme un input, l'intervention, avec ses réalisations et sa mise en œuvre, comme un output. Les inputs-outputs produisent des résultats, et si possible les résultats escomptés. L'ensemble des effets conjugués à l'échelle territoriale concernée révèle « l'impact territorial » que l'on espère en rapport avec l'objectif officiel.

Plusieurs chaînes logiques sont parfois activées simultanément. C'est le cas des programmes territoriaux multi-acteurs et multi-échelles : un parc naturel régional, un périmètre d'éoliennes en mer ou encore un centre d'enfouissement de déchets provenant de centrales nucléaires. La complexité du système des effets produits par des programmes enchevêtrés et superposés oblige à se doter de représentations de « réseaux d'impact » et à en faire la pédagogie auprès des acteurs du programme public.

Autrement dit, un effet territorial donné - par exemple, le maintien d'emplois régionaux ou la création de PME sur un territoire donné - doit être compris comme le résultat d'un faisceau d'interventions et de programmes.

Faire preuve de pédagogie

La multiplicité des programmes à prendre en considération conduit à la multiplication des causes à considérer comme « mécanismes » produisant ou pas le bon résultat et l'impact souhaité.

Ces « machines à faire du résultat » doivent être entendues et intégrées par les groupes d'intérêt concernés, ceux qui vont tenter de s'exprimer dans un processus « de mise en débat » ou de « participation ». La théorie du programme fait en effet l'objet d'un « crash-test » auprès des parties prenantes. Il s'agit donc de conduire auprès d'elles un travail de pédagogie pour tenter d'obtenir de la crédibilité pour la convention d'impact territorial d'un programme.

Dans le cas du projet d'aéroport de Notre-Dame des landes, une évaluation à partir des enjeux économiques nationaux ne suffisait pas. Il aurait fallu un recensement plus exhaustif et plus détaillé des causes pouvant conduire à un impact territorial (le réseau d'impact) avant de commencer à justifier et légitimer l'éventuel fort impact territorial du nouvel aéroport.

Une évaluation socio-économique et environnementale plus précise aurait également été nécessaire, couplée à une évaluation « politique », incluant des votes locaux à différentes échelles : par exemple, a minima, le vote séparé des communes de Sud-Loire et de Nord-Loire, celui des communes ligériennes au moins en remontant la Loire jusqu'à Angers ; mais aussi un vote à l'échelle du « Grand Ouest », dans la mesure où il aurait pu être prouvé que ce périmètre était pertinent.

Impact territorial

Les acteurs publics de l'aménagement du territoire veulent tous faire la même chose. Proches ou lointains, qu'ils aient compétence propre, compétence partagée, ou même s'ils sont sans compétence directe, ils veulent endosser le rôle d'aménageur.

L'adoption d'un regard plus systémique, vu la complexité des effets de programmes, serait nécessaire dès le départ d'un programme à fort impact territorial. Ce regard pourrait être nourri par la théorie des programmes d'interventions publiques.

Mais la validation de cette théorie est affaiblie quand la recherche des preuves d'efficacité territoriale, de cohérence et de pertinence des programmes d'aménagement équilibré et durable des territoires n'a pas été menée à bien : soit parce que les chercheurs se heurtent à des effets d'équilibre général - un territoire donné n'est qu'une partie du monde - soit en raison de la division des intérêts - les effets peuvent être contradictoires et les groupes d'intérêt peuvent ne pas vouloir de consensus.

Dans de telles situations, il est toujours difficile de justifier ou, à l'inverse, d'exclure certaines interventions publiques d'aménagement du territoire : c'est le rapport de force, ou bien l'inaction publique, qui reste le dernier recours.

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Par Maurice Baslé, Professeur émérite en sciences économiques chercheur CNRS au CREM, Université Rennes 1

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation