Frédérique Berrod et Birte Wassenberg
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L'attaque de l'Ukraine par la Russie dans la nuit du 24 février 2022 a provoqué un séisme géopolitique mondial. Le Conseil de l'Europe n'en sort pas indemne : il a, pour la première fois, expulsé l'un de ses États parties, la Russie, parce que la maison commune européenne ne peut pas comprendre en son sein un État attaquant sans raison l'intégrité territoriale de son voisin, qui plus est dans des conditions dramatiquement incompatibles avec la protection des droits humains. Retour sur l'histoire tumultueuse des relations de l'institution installée à Strasbourg avec Moscou.
L'adhésion de la Russie au Conseil de l'Europe fut un processus long et difficile. Pourtant, à la fin des années 1980, les relations avec l'organisation européenne avaient bien commencé, car Mikhaïl Gorbatchev choisit le Conseil de l'Europe comme plate-forme d'expression pour son projet d'une « maison commune européenne ». Les conditions pour un rapprochement entre le Conseil de l'Europe et l'URSS étaient alors favorables, et l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe créa un nouveau statut d'invité spécial qu'elle accorda en juin 1989 au Soviet suprême de l'URSS, premier parlement communiste à en bénéficier.
Ainsi, le 6 juillet 1989 - dès avant la chute du mur de Berlin - le premier secrétaire général de l'URSS vint s'exprimer devant l'Assemblée parlementaire du Conseil pour annoncer l'ouverture d'un consulat général à Strasbourg et pour laisser ainsi entendre que le Conseil de l'Europe pourrait devenir la structure d'accueil pour une maison commune européenne, où plusieurs systèmes politiques pourraient coexister au sein d'une organisation paneuropéenne.
La levée du rideau de fer fin 1989 changea la donne. Après la mise en place de nouvelles démocraties en Europe centrale et orientale, ce sont d'abord les pays de l'ancien glacis protecteur de l'URSS - la Hongrie, la Pologne, la Tchécoslovaquie, la Bulgarie et la Slovénie - qui, entre 1990 et 1993, intégrèrent la maison commune européenne à Strasbourg, sans pouvoir négocier de dérogation au système politique exigé par les statuts pour devenir membre, tenant au respect des valeurs fondamentales de la démocratie, de l'État de droit et des droits humains.
Même lorsque l'URSS éclata en 1991, la Russie ne fut pas la première ancienne république soviétique à adhérer. Après leur indépendance, ce sont d'abord les pays baltes qui entrèrent entre 1993 et 1995 -, puis la Moldavie et l'Ukraine en 1995.
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Pour la Russie, l'adhésion au Conseil de l'Europe s'avéra plus compliquée. Pourtant, le 7 mai 1992, lorsque Moscou déposa sa candidature, le Comité des ministres salua cette décision comme « une date majeure dans l'histoire du continent » et transmit cette demande d'adhésion pour examen à l'Assemblée parlementaire avec leur avis positif.
C'était la première fois que les ministres s'exprimaient à l'avance sur une demande d'adhésion, ce qui montre à quel point l'adhésion de la Russie revêtait une importance géopolitique. Mais deux facteurs pesèrent sur la procédure d'adhésion. Premièrement, en 1992, au sein de l'Assemblée parlementaire, une commission se pencha sur l'examen de la condition d'européanité des nouveaux candidats. Un véritable débat fut mené jusqu'en 1994 pour savoir qui, parmi les anciens membres de l'URSS, pouvait être qualifié d'européen sur des critères géographiques, culturels et politiques. De nombreuses voix s'élevèrent contre la Russie qui ne serait pas prête à rejoindre « les clubs de la démocratie », en arguant que le Conseil de l'Europe ne pouvait pas être une simple « école de démocratie ».
Le deuxième facteur semble confirmer les hésitations des parlementaires : fin 1994, pendant les négociations d'adhésion, la guerre de Tchétchénie éclata, ce qui conduisit l'Assemblée parlementaire à suspendre la procédure d'adhésion en février 1995 pour quelques mois. Après l'accord sur un cessez-le-feu, les négociations reprirent et se soldèrent par un feu vert pour l'adhésion le 26 janvier 1996. Les avis des commissions parlementaires restaient largement divisés : la commission des questions juridiques et celle des droits de l'homme se montraient sceptiques, alors que la commission politique et celle des relations avec les pays non membres se prononçaient en faveur de l'adhésion.
Finalement, les réflexions géopolitiques l'emportent et l'Assemblée parlementaire se prononce pour l'adhésion russe alors que la Russie ne respecte pas (encore) les standards des valeurs européennes. Le concept de l'école de la démocratie a gagné et, le 28 février 1996, la Russie rejoint le Conseil de l'Europe, alors que la guerre en Tchétchénie n'est pas terminée.
La Russie devient vite l'un des cinq plus grands contributeurs financiers du Conseil de l'Europe. Toutefois, sa participation à l'organisation européenne de Strasbourg reste problématique dès le départ. Le pays représente, avec la Turquie, l'un des plus grands pourvoyeurs d'affaires examinées par la Cour européenne des droits de l'homme. De nombreuses requêtes individuelles sont adressées tous les ans contre la Russie par ses citoyens et, plus délicat du point de vue diplomatique, les conflits territoriaux avec des ex-républiques soviétiques aboutissent à des affaires interétatiques.
La CEDH doit par exemple intervenir dans les disputes régionales entre la Russie et la Moldavie ou la Russie et la Géorgie. En 2004, elle condamne la Russie pour emprisonnement irrégulier en Transnistrie ; la guerre entre la Géorgie et la Russie à propos de l'Ossétie du Sud aboutit en 2008 à plus de 2 500 requêtes individuelles.
C'est sans doute aussi pour cette raison que la Russie s'oppose avec véhémence aux réformes de la Cour visant à améliorer l'efficacité de son fonctionnement. C'est le cas du protocole additionnel n°14 qui fut ouvert à la signature en mai 2004, mais bloqué par la Russie jusqu'à la négociation d'un protocole 14 bis qui permettait aux États membres d'appliquer les éléments du protocole 14 après trois ratifications seulement. Il fallut attendre 2010 pour que la Russie cède et ratifie le protocole, rejoignant enfin les autres États.
Le problème le plus ardu reste son comportement géopolitique avec son voisinage « proche ». Ainsi, lors de la deuxième guerre de Tchétchénie qui démarre en 1999, le commissaire aux droits de l'homme du Conseil se rendit sur place pour évaluer la situation et écrivit un rapport très défavorable à la Russie, notamment à cause du siège de la ville de Grozny. La brutalité de l'armée russe et le nombre important de victimes civiles lors de ce siège amenèrent l'Assemblée parlementaire à voter, le 6 avril 2000, en faveur de la suspension des droits de vote de la délégation russe par 78 contre 69 voix. Cette motion fut accompagnée d'une recommandation adressée au Comité des ministres lui demandant d'engager une procédure d'exclusion contre la Russie.
Toutefois, le Comité des ministres ne donna pas suite et, au contraire, rassura la Russie sur le fait qu'aucun texte sur la Tchétchénie ne serait adopté sans son aval. Le Conseil de l'Europe se montra donc extrêmement indulgent envers Moscou. En janvier 2001, même l'Assemblée parlementaire décida, malgré l'absence d'amélioration significative de la situation en Tchétchénie, de restaurer le droit de vote de la délégation russe par une majorité écrasante (88 voix contre 20). La même attitude d'« apaisement » peut être observée après l'annexion de la Crimée par la Russie en 2014. Certes, cette fois-ci, la délégation russe fut privée de son droit de vote pour plus longtemps (de 2014 à 2019).
La Russie répliqua en 2016 par un boycott des sessions de l'Assemblée et surtout par le refus de verser ses contributions au budget du Conseil de l'Europe. Elle alla jusqu'à menacer d'aller plus loin et de quitter l'organisation. Cette situation amena le Conseil de l'Europe fin juin 2019 à lever les sanctions : 118 sur 190 parlementaires votèrent en faveur de la réintégration de la délégation russe à l'Assemblée parlementaire.
Cette décision fut très controversée, surtout parce qu'elle fut prise sous le chantage financier et politique de la Russie et que la situation de l'annexion de la Crimée au mépris du droit international restait inchangée. La Cour européenne des droits de l'homme resta le « dernier rempart » contre les violations par la Russie des valeurs fondamentales du Conseil de l'Europe.
Le 21 janvier 2021, la Cour condamna la Russie pour violation des droits de l'homme en Crimée, tout comme elle ordonna le 17 février 2021 avec effet immédiat la libération de l'opposant Alexeï Navalny. Le 26 février 2021, le Comité des ministres rappelait que la Russie avait violé le droit international en annexant illégalement la Crimée.
Lorsque Moscou commence son opération de guerre contre l'Ukraine le 24 février 2022, c'est bien la possibilité pour la CEDH de continuer à protéger les droits humains en Russie qui motive la première réaction du Conseil de l'Europe : ne pas d'exclure la Russie, mais seulement suspendre ses droits à l'Assemblée parlementaire et au Comité des ministres. Cette mesure permettait en outre de garder la porte ouverte pour un possible retour de la Russie au Conseil de l'Europe sans renégociation.
Mais la procédure d'exclusion de la Russie fut finalement privilégiée, et ce de manière très rapide.
Les institutions du Conseil de l'Europe se sont saisies de cette situation en commençant par enclencher l'article 8 de ses Statuts, permettant de suspendre « le droit de représentation » de la Russie dès le 25 février. Cette première phase supposait le constat d'une violation grave de l'article 3 des Statuts. L'article 8 prévoit ensuite que le Comité des ministres du Conseil de l'Europe peut inviter l'État à se retirer en notifiant sa décision à la Secrétaire générale au titre de l'article 7. Cette étape n'a pas même eu lieu ; le Comité des ministres a pris le 10 mars une décision non formellement prévue par les Statuts, celle de consulter l'Assemblée parlementaire pour activer directement l'exclusion prévue au titre de l'article 8.
On a alors assisté, dans une scénographie digne des chaînes d'information en continu, à un feuilleton sur la concurrence entre ces deux procédures, la Russie comme le Conseil de l'Europe cherchant à rester maître des horloges. L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a d'abord décidé à l'unanimité que la Russie ne pouvait plus faire partie du Conseil de l'Europe le 15 mars 2022. Cet avis permit de donner une dimension plus démocratique au constat des violations des conditions d'appartenance au Conseil de l'Europe. Moscou a riposté par agence de presse en annonçant son départ de l'organisation.
Réuni en urgence, le Comité des ministres a constaté que la Russie cesse d'être membre du Conseil à compter du 16 mars 2022. Le drapeau tombé dans le ciel gris de Strasbourg, il reste encore beaucoup de questions.
Ces péripéties juridiques ont une importance politique majeure. La procédure de l'article 8 est engagée pour la première fois, d'où l'importance pour le Conseil d'aboutir au constat du 16 mars, même si la Russie finit par notifier dès la veille sa décision de départ.
Le Comité souligne dans sa résolution que cette décision résulte de la violation grave de l'article 3 des statuts de l'institution. L'Assemblée parlementaire avait, dans son rapport, utilisé une formule rare dans le langage de la diplomatie, estimant que « dans la maison européenne commune, il n'y a pas de place pour un agresseur » après avoir constaté les violations du droit international, des droits humains et du droit international humanitaire.
Difficile en effet de faire plus grave ; l'Assemblée parlementaire estime même que les États parties au Conseil de l'Europe devraient « se tenir aux côtés du peuple ukrainien et défendre son droit à vivre dans un État indépendant et souverain, dont l'intégrité territoriale est respectée ». Une nouvelle géopolitique européenne est à l'œuvre et l'idée même d'un retour de la Russie semble définitivement écartée.
Ensuite, la date du départ de la Russie est effective au 16 mars, ce qui veut dire qu'elle ne siège plus ni à l'Assemblée parlementaire ni au Comité des ministres, ni dans aucun des groupes du Conseil rassemblant les États parties au statut. Il a été acté le 23 mars que la Convention européenne des droits de l'homme ne s'applique plus à la Russie et ne protège donc plus ses ressortissants.
Cette décision est totalement inédite tant le jugement de la Cour des droits de l'Homme est « une arme dont il ne faut surtout priver le justiciable quand l'État se laisse entraîner dans des dérives autoritaires ». Cette arme a disparu même si les affaires contre la Russie, au nombre de 18.000, seront traitées jusqu'au 16 septembre prochain, date à laquelle le juge russe quittera la Cour. Le retrait de la Russie posera toute une série de défis juridiques et budgétaires pour le Conseil de l'Europe.
Par Frédérique Berrod, Professeure de droit public, Sciences Po Strasbourg - Université de Strasbourg et Birte Wassenberg, Professeure en histoire contemporaine à Sciences Po Strasbourg, Université de Strasbourg.
La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.
Frédérique Berrod et Birte Wassenberg
