Régions : quel impact économique ?

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La stratégie de la réforme territoriale est clairement de simplifier l'action économique des régions en mettant en place un transfert presque intégral des compétences économiques du bloc local aux régions.
La stratégie de la réforme territoriale est clairement de simplifier l'action économique des régions en mettant en place un transfert presque intégral des compétences économiques du bloc local aux régions. (Crédits : iStock)
[Vos Régions en 2030 5/5] Les régions sont devenues des acteurs incontournables de l’économie locale. Avec la loi NOTRe, ces collectivités ont récupéré pratiquement toutes les compétences en matière de développement économique. Pour autant, le renforcement de la décentralisation est loin de résoudre tous les problèmes de l’économie territoriale.

La loi de transformation territoriale voulue par François Hollande a traversé quelques tempêtes avant d'entrer en vigueur. Le 14 mai 2014, à l'antenne d'Europe 1, le journaliste Jean-Pierre Elkabbach demandait au secrétaire d'État à la Réforme territoriale, André Vallini : « Quelle couleur préférez-vous pour le mur ? » Interloqué, André Vallini réagit, « pour le mur ? Quel mur ? » Le présentateur lui répond : « Le mur sur lequel votre réforme territoriale va se fracasser. »

Quelques années après cet échange tendu, il faut reconnaître que l'ancien gouvernement a réussi à faire passer sa réforme sur la Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe). Malgré les critiques virulentes à l'encontre de ce projet, le gouvernement de Manuel Valls a fait voter ce projet de loi le 16 juillet 2015 au Parlement à l'issue de débats houleux avec de nombreux élus locaux. Pour l'ex-ministre de la Décentralisation Marylise Lebranchu, « l'architecture du projet de loi est conforme à son ambition d'origine. »

Des compétences économiques renforcées

Dans une tribune publiée en 2014, François Hollande, alors président de la République, avait précisé son dessein pour les futures compétences économiques des régions.

« Demain, ces grandes régions auront davantage de responsabilités. Elles seront la seule collectivité compétente pour soutenir les entreprises et porter les politiques de formation et d'emploi, pour intervenir en matière de transports, des trains régionaux aux bus en passant par les routes, les aéroports et les ports.[...] Elles auront en charge l'aménagement et les grandes infrastructures. »

Après plusieurs vagues de décentralisation depuis le début des années 1980, la loi NOTRe, portée par l'ancienne majorité, consacre le rôle économique des régions. Le texte confère aux conseils régionaux un rôle de coordination en matière de développement économique. Pour l'économiste et professeur à l'université de Poitiers Olivier Bouba-Olga, « avec la suppression de la clause générale de compétences et la loi NOTRe, la région est devenue chef de file sur les compétences économiques. Le département n'a plus vocation à avoir de telles dispositions ». Ces derniers ne conservent que des capacités dérogatoires d'intervention dans le tourisme, l'agriculture ou la forêt.

Simplifier l'action économique

La stratégie de cette réforme est clairement de simplifier l'action économique des régions en mettant en place un transfert presque intégral des compétences économiques du bloc local aux régions. La multiplication des échelons pour le développement économique territorial a brouillé les pistes pour les acteurs de terrain. L'objectif de la réforme était donc d'apporter de la simplification en centralisant le développement économique sur deux niveaux : les régions et les intercommunalités.

Les aides aux entreprises au centre des compétences

L'entrée en vigueur de la loi NOTRe a été marquée par l'établissement d'un schéma directeur, baptisé schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), pour booster la compétitivité des territoires. D'après la loi, ce schéma « définit les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l'attractivité du territoire régional. »

Cet outil doit favoriser « un développement économique innovant, durable et équilibré du territoire de la région, ainsi que le maintien des activités économiques exercées en son sein ». Parmi les leviers privilégiés par les 13 régions, l'accompagnement des entreprises dans leur développement est « une thématique d'action majeure pour les régions », rappelle une récente étude réalisée par l'Association des régions de France qui fait un premier bilan d'étape de la loi NOTRe. « Toutes ont développé des outils spécifiques afin de soutenir et de booster l'investissement des entreprises, en priorité les TPE-PME », note le document.

L'autre levier déterminant est le lancement d'accélérateurs dans le but de faire grandir les entreprises et transformer les TPE en PME et les PME en ETI. Cette stratégie pourrait ainsi être renforcée par la loi Pacte (plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises), actuellement en débat à l'Assemblée. Outre le développement, les régions mettent l'accent sur le soutien à l'entrepreneuriat, à la création et à la reprise d'entreprises en difficulté.

En 2016, 76% des entreprises soutenues par les régions étaient en phase de création, de reprise ou de transmission.

Au niveau des défaillances d'entreprises, « les conseils régionaux se portent au chevet de 15 à 25 sociétés par an, soit 200 à 300 défaillances traitées », selon une récente étude du cabinet Deloitte. Enfin, le schéma définit les orientations en matière d'attractivité du territoire et d'économie sociale et solidaire.

Des schémas établis dans l'urgence

Si les schémas semblent à première vue présenter un premier bilan favorable, quelques économistes expriment néanmoins des réserves. Bernard Pecqueur, professeur à l'université de Grenoble et spécialiste du développement territorial, explique que « ces modèles peuvent être favorables à condition de ne pas reproduire la planification de l'aménagement du territoire pratiquée il y a plusieurs décennies. Le problème de ce type de schéma est que l'on favorise souvent que ce que l'on voit et non pas le potentiel. »

Pour Olivier Bouba-Olga, « la mise en place de ce schéma s'est faite dans l'urgence. Les acteurs n'ont pas le temps. Résultat, on entend souvent le même discours centré sur la transition numérique des territoires, l'aide à l'industrie innovante avec des idées assez générales pour permettre une cohérence à l'échelle de la région ».

Il préconise plutôt la mise en place d'outils de diagnostic plus précis « pour avoir une meilleure intelligence économique des territoires. Chaque région a besoin d'une connaissance précise de son territoire. La géographie économique se joue à l'échelle des zones d'emploi ».

Manque de lisibilité

Malgré les objectifs affichés de simplification et de clarification de l'action économique, le bilan est loin de faire l'unanimité. Dans un rapport consacré aux finances publiques locales, la Cour des comptes signale que « la variété des possibilités d'intervention (dans le domaine économique) des autres collectivités n'a pas fait progresser la nouvelle organisation en lisibilité ». Les collectivités du bloc communal peuvent, par exemple, participer au financement des aides de la région. Par ailleurs, elles possèdent la compétence exclusive pour attribuer les aides pour l'immobilier d'entreprises.

Enfin, les métropoles disposent de leviers d'action très puissants. « Elles doivent être associées à l'élaboration du SRDEII pour la partie du territoire qui les concerne, et sont habilitées à élaborer leur propre document d'orientations stratégiques en cas de désaccord avec la région », soulignent les auteurs du rapport. La multiplication de ces interventions peut aboutir à « des conflits de compétences », indique l'institution de la rue Cambon.

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Guerre ouverte entre l'Etat et les régions

Depuis l'arrivée au pouvoir d'Emmanuel Macron, les relations entre l'État et les régions sont tendues. La suppression du fonds de soutien au développement économique de 450 millions d'euros alloué aux régions a mis le feu aux poudres en 2017. Et les choses ne devraient pas s'arranger.

Dans le rapport CAP 22 destiné à proposer des sources d'économie, il est clairement indiqué que des postes dans les directions régionales des entreprises (Direccte) consacrés à l'accompagnement des entreprises pourraient être supprimés « afin de créer une direction centrale aux effectifs très réduits, dont la mission serait prioritairement tournée vers la mise en place d'un environnement favorable au développement des entreprises et non à la distribution d'aides à l'analyse sectorielle ».

Enfin, le gouvernement a annoncé, cet été, une réduction de 400 millions d'euros de crédits alloués au réseau des chambres de commerce et d'industrie.

Un dialogue parfois complexe

Le dialogue à l'échelle locale est également complexe.

« Les relations entre les métropoles et les régions ont changé. Les schémas sont prescripteurs pour les intercommunalités, mais pas pour les métropoles. Il peut y avoir une multiplication des conflits, comme on a pu le voir entre la Métropole de Lyon et la Région Auvergne-Rhône-Alpes. Ce n'est pas seulement une question de personnalité politique », rappelle Olivier Bouba-Olga.

Interrogée par La Tribune, l'économiste et directrice de recherche au CNRS Nadine Levratto, abonde dans ce sens.

« L'objectif général de la loi est bien de faciliter les relations entre tous les acteurs. La région définit la feuille de route. Ensuite cette feuille de route est mise en œuvre au niveau territorial. Chaque territoire va avoir pour mission de mettre en place des actions qui répondent aux objectifs de la région. Mais les relations ne se décrètent pas. Il y a un processus de construction qui est relativement lent. »

Malgré ces difficultés, Nadine Levratto note que « l'articulation entre les compétences des Régions et celles des collectivités locales de proximité, les EPCI, est clarifiée. Ceci est important, car les dynamiques économiques locales se situent à un niveau inférieur à celui des régions, que celles-ci présentent une importante diversité interne et qu'il est important d'agir au plus près des acteurs. »

Par ailleurs, les compétences attribuées aux régions en matière d'emploi ne devraient pas faciliter l'application de politiques publiques cohérentes à l'échelle du territoire. Si les régions peuvent avoir la délégation d'animer les opérateurs de service public (missions locales, maisons de l'emploi), Pôle emploi reste sous la tutelle de l'État.

Moins de différences entre les régions

Plus de 70 ans après la parution de "Paris  et le désert français", ouvrage de Jean-François Gravier remettant en cause le déséquilibre territorial, la géographie économique des régions a bien changé. En s'appuyant sur le produit intérieur brut (PIB), l'Île-de-France représente encore aujourd'hui la région moteur de l'économie française. La valeur ajoutée produite dans la région la plus peuplée de France est quatre fois supérieure à la moyenne de celles des autres régions.

Pour autant, cette hégémonie économique et démographique doit être questionnée, car ce phénomène s'explique en partie par la concentration des sièges des grandes entreprises en région parisienne et par la présence de très hauts revenus.

Si l'on rapporte cette richesse produite à la population ou à l'emploi, les écarts ont tendance à s'estomper. En effet, des régions présentant un PIB par habitant supérieur à la moyenne ont été regroupées avec des régions où le PIB par habitant était inférieur à la moyenne, comme le rappellent les économistes de l'Insee dans un panorama des nouvelles régions. C'est par exemple le cas de la région Rhône-Alpes avec l'Auvergne ou de la région Midi-Pyrénées avec le Languedoc-Roussillon.

L'universitaire Bernard Pecqueur souligne que « la région Rhône-Alpes qui fusionne avec l'Auvergne peut être une chance pour cette dernière. Quand deux régions fusionnent, il y a des chances pour que la moins dotée en profite. »

Les écarts peuvent également diminuer sur le front de l'emploi. « La croissance de l'emploi et de la population en Île-de-France est désormais plus faible que dans toutes les régions de l'Ouest et du Sud, hormis Provence-Alpes-Côte d'Azur », rappelle un récent rapport du commissariat général à l'égalité des territoires (CGET). Par ailleurs, malgré son poids prépondérant dans l'économie française, l'Île-de-France perd de l'attractivité d'après les auteurs du rapport. La Région capitale peut attirer de nombreux étudiants et jeunes adultes séduits notamment par des opportunités professionnelles, « mais elle apparaît en même temps très répulsive pour toutes les autres classes d'âge du fait d'une qualité de vie jugée par beaucoup comme insuffisante (tension sur le logement, engorgement des transports, pollution). »

En définitive, si les régions peuvent parfaitement jouer un rôle économique considérable, la décentralisation n'a toujours pas fait ses preuves. Olivier Bouba-Olga rappelle que « les problèmes macroéconomiques sont loin d'avoir été résolus par la décentralisation. L'État garde encore un rôle très centralisateur ».

Pour l'économiste, « il faut aller plus loin dans des politiques publiques plus décentralisées et plus sectorielles avec une meilleure articulation entre les différents acteurs ».

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ENCADRÉ

Emploi : des dynamiques inégales

Plus de dix ans après la crise financière, l'emploi a progressé dans toutes les régions. C'est un phénomène inédit depuis 2006, mais les dynamiques d'emploi présentent tout de même des différences selon les territoires.

Selon une étude de l'Insee, la croissance du nombre d'emplois salariés et non salariés a été particulièrement dynamique en Occitanie (+1,6%) et Pays de la Loire (+1,5%) entre 2015 et 2016. Ces deux régions ont bénéficié d'une hausse particulièrement soutenue de l'emploi dans le secteur tertiaire. La progression est plus modeste en Corse, en Île-de-France et à la Réunion, mais supérieure à la moyenne nationale.

À l'opposé, l'emploi a augmenté modérément, moins que la moyenne nationale, en Normandie et dans le quart nord-est de l'Hexagone (Bourgogne-Franche-Comté, Grand  Est et Hauts-de-France), ainsi qu'en Guadeloupe, Martinique et Guyane. Les experts de l'Insee ont noté que cette hausse moins prononcée dans ces régions peut s'expliquer par une baisse de l'emploi dans la construction plus forte qu'en moyenne nationale. En outre, « l'industrie, qui continue de décliner, est très présente dans les quatre régions métropolitaines. »

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Retrouvez les autres articles de notre Dossier spécial Régions dans La Tribune Hebdo n°261 daté du 21 septembre 2018 :

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H261, couv, La Tribune Hebdo,

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