C'était juste après les dernières élections municipales : dans son discours de politique générale devant l'Assemblée nationale le 8 avril 2014, Manuel Valls, fraîchement nommé Premier ministre, annonce la réduction de moitié du nombre de régions, l'exclusivité des compétences régionales et départementales et la suppression des départements à l'horizon 2021. Quatre ans et demi plus tard, les trois projets de lois de décentralisation ont été adoptés, Manuel Valls est redevenu député (apparenté LRM) de l'Essonne, les métropoles sont nées, les 101 départements existent toujours et les régions, dont le nombre a été ramené de 22 à 13, pilotent désormais de grandes politiques publiques d'aménagement du territoire et de développement économique.
Cette régionalisation, qui restera peut-être dans l'histoire, comme la plus grande (la seule ?) réforme importante de l'ère Hollande, a-t-elle tenu ses promesses ? L'objectif était de donner plus de force et de cohérence à cet échelon administratif, à l'image des Länder allemands, dans le cadre d'une vision européenne des régions. Alors que l'association Régions de France, présidée par Hervé Morin, patron (UDI) de la Normandie réunifiée, tient les 26 et 27 septembre son congrès annuel à Marseille sur le thème « Les régions au coeur de l'Europe », un événement dont La Tribune est partenaire, quel bilan peut-on tirer de cette réorganisation, à la fois sur le plan institutionnel, politique et économique ?
« Il est trop tôt pour tirer des conclusions précisese »
Le 11 octobre 2017, lors de la présentation annuelle du rapport sur les finances publiques locales, Didier Migaud, le premier président de la Cour des comptes considérait qu'il était « beaucoup trop tôt » pour un premier bilan, car « de nombreux chantiers administratifs sont encore en cours au sein des collectivités ».
« La réforme territoriale récente n'a que partiellement simplifié l'architecture institutionnelle locale et la répartition des compétences entre les collectivités qui demeurent d'une grande complexité.Les régions ne peuvent toujours pas être comparées à leurs voisines européennes dont les compétences sont beaucoup plus larges », avait-il précisé.
« Il est trop tôt pour tirer des conclusions précises, mais on peut constater que les lois de décentralisation se sont succédé à un rythme très rapide », estime Jean-René Cazeneuve, président (LRM) de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale, qui ajoute :
« Ça a été beaucoup trop rapide avec une absence de concertation. Ce qui a été fait pour les régions et les établissements publics de coopération intercommunale [EPCI, Ndlr] ne correspondait pas toujours aux bassins de vie sur les territoires. Enfin, la réorganisation a été opérée de manière uniforme alors qu'il aurait fallu mieux prendre compte des spécificités territoriales. »
Le président (UDI) de la même délégation au Sénat, Jean-Marie Bockel, dit évoquer ces sujets « avec [sa] sensibilité transfrontalière [d'élu du Haut-Rhin, ndlr] » :« On a le sentiment que ces régions nouvelles sont des grandes régions, parfois trop grandes, avec des moyens insuffisants qui en font en réalité des nains financiers en termes budgétaires.On n'a pas eu la capacité de leur donner les moyens d'exercer cette puissance dans des conditions satisfaisantes. Progressivement, elles vont s'affirmer mais on aura toujours cette difficulté initiale. »
Évaluer la portée des lois qui ont créé les métropoles
C'est pourquoi les deux présidents de délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation doivent se retrouver dans les prochaines semaines pour évaluer la portée de ces trois lois du quinquennat précédent qui ont créé les métropoles, notamment la loi du 27 janvier 2014 portant sur la modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), fusionné les régions et clarifié les compétences des différents échelons territoriaux, en particulier au moyen de la loi sur la nouvelle organisation de la République (NOTRe). Car si les régions ont été confortées dans leurs missions originelles de chef de file sur les transports et la mobilité, elles ont récupéré, depuis le 1er janvier 2016, les transports non urbains. Par exemple, elles ont hérité des transports scolaires, compétence jusqu'alors des départements, qu'elles peuvent déléguer à ces derniers ou aux EPCI. En revanche, le transport des personnes handicapées reste l'apanage des conseils départementaux.
Cette invraisemblance, issue de la loi NOTRe promulguée quelques mois avant les dernières élections régionales, a été corrigée par le seul conseil régional des Pays de la Loire à la demande de la Mayenne. Olivier Richefou, président (UDI) du département, raconte : « Le président de la République est venu chez moi pour la rentrée scolaire accompagné de Jean-Michel Blanquer, le ministre de l'Éducation nationale, et de Sophie Cluzel, secrétaire d'État chargée des Personnes handicapées. J'ai expliqué à cette dernière que nous avions délégué le transport des enfants handicapés à la région car nous voulions faire de l'inclusion en les faisant voyager avec les autres, et non de la différenciation. Elle m'a demandé de lui envoyer un mot au ministère. Ce que je m'apprête à faire. »
Le gouvernement et les députés de la majorité veulent d'ailleurs inscrire un droit à la différenciation dans la Constitution. Les collectivités pourraient exercer des compétences dont elles ne disposent pas actuellement. Et ce alors même que le gouvernement Valls avait supprimé la clause de compétence générale pour les départements et les régions afin de les empêcher d'intervenir sur tous les sujets possibles et imaginables.
« Nous avons décidé de ne pas bouleverser une nouvelle fois notre organisation territoriale, précise le député (LRM) Jean-René Cazeneuve. Nous faisons une pause. Nous avons déjà assoupli des mises en oeuvre, comme la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, l'eau et l'assainissement. »
Un processus laborieux
Les conseils régionaux disposent également de deux outils prescripteurs : le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII). Ils doivent être co-construits avec les EPCI, les intercommunalités et les métropoles. Or, presque trois ans après, l'articulation ne s'opère pas de façon optimale.
« On ne peut pas dire que ce soit sur les rails. On en est encore aux prémices en matière de développement économique et d'aménagement du territoire.La loi NOTRe est fondamentalement imparfaite à bien des égards : sur les compétences partagées par tous, on reste dans la complexité », considère Jean-Marie Bockel.
La fusion des régions n'a pas non plus eu les effets escomptés en termes de rentabilité. « Les économies d'échelle attendues ne sont pas encore évidentes », remarque le Gersois Jean-René Cazeneuve. Dès mars 2017, une mission sénatoriale de contrôle et de suivi de la mise en oeuvre des lois de la réforme territoriale avait d'ailleurs pointé « une logique à la centralisation vers les nouveaux chefs-lieux ».
Les conseils régionaux se doivent donc de communiquer avec les intercommunalités sur leur périmètre d'action, souligne Jean-Marie Bockel :
« Il y a [d'un côté] des métropoles ou des agglomérations d'une taille qui sauront faire et devenir de vrais interlocuteurs et [de l'autre] des intercommunalités qui peinent et pour qui cette question est délicate, avec le sentiment que le couple région-intercommunalité va encore plus cliver le territoire et accroître la relégation. »
Mise en œuvre retardée de services publics élémentaires
Même dans les régions qui ne se sont pas regroupées, l'absence de métropole ou de forte intercommunalité retarde en effet la mise en œuvre de services publics élémentaires. Malgré un budget annuel d'en moyenne 200 000 euros, le conseil départemental de la Mayenne a, par exemple, investi 100 millions d'euros dans le déploiement de la fibre optique.
« 100 % du territoire sera couvert d'ici à 2021, même la ferme totalement isolée.Si ce dossier avait été géré depuis la région, ça ne se serait pas fait », assure ainsi son président Olivier Richefou.
Les conseils régionaux se défendent en expliquant avoir « déjà contraint leurs dépenses de fonctionnement ».
« Formation, développement économique, apprentissage, lycées... Quand Jean-Michel Blanquer réforme les programmes, il va bien falloir financer les nouveaux manuels scolaires », s'énervait en juillet dernier Hervé Morin, président des Régions de France.
Sous sa casquette de patron (UDI) de la région Normandie, il a refusé, comme sept autres présidents sur dix-sept, de contractualiser sur ses dépenses de fonctionnement avec l'État. Comme les autres collectivités, les conseils régionaux participent par ailleurs aux 13 milliards d'euros d'économies demandés aux territoires par Emmanuel Macron. De même, elles subissent une baisse continue de leur dotation globale de fonctionnement depuis 2010.
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ENCADRÉ
Des conseils régionaux aux compétences élargies
Depuis la loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe), promulguée à l'été 2015, le conseil régional dispose de trois compétences majeures.
>> Aménagement du territoire. Un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) cadre la politique régionale en matière d'aménagement du territoire. Il est élaboré avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) - les métropoles et les intercommunalités - avant d'être soumis à l'approbation du préfet de région. Toujours dans ce domaine, le conseil régional est également compétent pour élaborer un plan régional de prévention et gestion des déchets.
>> Développement économique. Un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) définit les orientations relatives à l'attractivité, à l'économie sociale et solidaire (ESS) jusqu'aux aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, en passant par le soutien à l'internationalisation. Il est co-construit avec les EPCI avant d'être transmis à la représentation de l'État en région.
>> Transports-mobilités. Le conseil régional gère les services non urbains de transport, réguliers ou à la demande. Par exemple, sur les transports scolaires, elle peut déléguer l'organisation aux conseils départements ou aux EPCI.
Avant même la réforme territoriale des années Hollande, la région disposait déjà des compétences suivantes :
- co-construction avec l'État et déclinaison régionale des contrats de plan ;
- construction, entretien et fonctionnement des lycées ;
- développement des ports maritimes et des aérodromes ;
- protection du patrimoine ;
- établissement d'un plan régional pour la qualité de l'air ;
- mise en oeuvre des politiques de formation professionnelle continue et apprentissage. Même si le projet de loi Avenir professionnel, promulgué le 5 septembre dernier, crée France Compétences, une nouvelle institution chargée de réguler ces deux sujets, le co-pilotage État-régions-syndicats-organisations professionnelles est maintenu;
- transports régionaux : gestion ferroviaire (des TER par exemple) et cofinancement avec l'État des infrastructures (construction des LGV...).
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Retrouvez les autres articles de notre Dossier spécial Régions dans La Tribune Hebdo n°261 daté du 21 septembre 2018 :
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