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Bruxelles souhaite contrôler les exportations d'armements françaises destinées à des pays en dehors de l'Union européenne
Reuters
Trump Turnberry est un complexe hôtelier de luxe et un golf situés en Écosse à l’embouchure de la Clyde, entre Glasgow et Belfast, et appartenant au milliardaire éponyme, 47e président des États-Unis. C’est à cet endroit, insolite pour une rencontre diplomatique, que la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen s’est rendue à la fin du mois de juillet, tel son lointain prédécesseur Henri IV à Canossa, pour signer un accord politique destiné à stabiliser la relation transatlantique.
Comble de l’ironie, c’est ainsi dans la « baie du tournant » du pays des Pictes que l’Union européenne tourne une page épique de son histoire. Lancée par un traité signé symboliquement à Rome il y a près de 70 ans, drossée sur les sombres récifs d’un fjord de la mer des Hébrides, la construction européenne est désormais brisée. C’est la fin du mythe d’une « Europe qui protège », d’une certaine idée de l’Europe puissance, voire d’une « espérance » que nombre d’entre nous avaient placé en elle.
Quelle confiance en effet accorder à une institution supranationale qui brade d’une main, unilatéralement et sans concertation préalable, la souveraineté européenne tout en élaborant sans cesse de nouveaux outils de transfert de compétences au nom de la même souveraineté européenne ? Certains crieront à la trahison. D’autres tenteront de justifier l’injustifiable par une casuistique du « moindre mal » que les plus fervents Jésuites ne renieraient pas. Nous observerons pour le moins une incohérence certaine, qui ne plaide pas pour la confiance.
Rappelons en quelques mots la situation incroyable dans laquelle « Madame VdL » a abandonné les quelque 450 millions d’Européens qui dépendent de ses pouvoirs exclusifs en matière de commerce international. Par l’accord politique de Turnberry conclu le 27 juillet par la présidente de la Commission européenne avec le président américain, l'UE annule les droits de douane sur les produits industriels américains et accorde un accès préférentiel à de nombreux produits agricoles et de la mer américains. En échange, Washington réduira à 15 % ses droits de douane augmentés unilatéralement (à 27,5 % au lieu de 5 % précédemment) sur les voitures et pièces automobiles européennes. Alors que l’aéronautique est épargnée, les vins pourraient également être taxés à 15 %. La France s'oppose ainsi à un accord qui aurait sans doute été négocié différemment si les (excellents) vins du Rhin s’exportaient aussi bien que ceux de Bordeaux.
Surtout, alors qu’elle n’en a pas le mandat, la présidente de la Commission engage l’UE à acheter du gaz naturel liquéfié, du pétrole et des produits nucléaires américains pour 750 milliards de dollars d'ici 2028, et promet 600 milliards d'investissements supplémentaires aux États-Unis. L'accord comprend également une promesse d’augmentation des achats d'équipements militaires américains, non chiffrée et pourtant déjà au plus haut. Tout cela paraît contradictoire avec les objectifs politiques de l’UE en matière de transition écologique et d’autonomie stratégique.
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L'accord évite à l'UE de recourir à l'instrument dit “anti-coercition” élaboré fin 2023 afin de lutter contre les menaces économiques et les restrictions commerciales jugées injustes imposées par les pays tiers, comprenant un ensemble de contre-mesures pouvant être utilisées dans le domaine du commerce ou des investissements. Pensé comme un moyen de dissuasion destiné à résoudre les conflits commerciaux de l'UE par la négociation, il a été abandonné au profit d’une capitulation en rase campagne. Cette lâcheté est parfaitement assumée par le ministre (alors) en charge des intérêts économiques de la France : « si on avait mis des mesures de rétorsion, avec, par exemple, (...) 15 ou 20 % de droits de douane sur les produits américains arrivant en France, ça aurait encore plus compliqué la vie (des entreprises françaises) ».
Si la comparaison n’était pas aussi éculée, on dirait que l’esprit munichois souffle toujours à Bercy, alors même que la « guerre commerciale » entre Washington et Bruxelles n'est pas terminée, notamment dans les services numériques, domaine dans lequel l’UE affiche encore un certain niveau d’ambitions. Pour paraphraser Churchill, les Européens se seront couverts de honte sans pour autant éviter la guerre (commerciale).
Avec cette séquence inédite, comme l’observe à juste titre un ancien conseiller du président Hollande [1], l’Europe passe du statut de vassal à celui de tributaire. L’Empire américain souhaite ainsi financer son effort de guerre contre l’Empire du Milieu sur le dos de ses amis européens, encore formellement alliés au sein d’une Alliance atlantique qui perd jour après jour en cohérence et crédibilité alors même que la menace russe se fait de plus en plus pressante.
Heureusement, l’accord de Turnberry est vraisemblablement mort-né. D’abord parce qu’il ne sera endossé ni par le Conseil de l’UE (malgré l’annonce d’un vote à la majorité qualifiée), ni par le Parlement européen (mais quel est son pouvoir en l’espèce ?). Ensuite, parce que la justice américaine a jugé illégale la « politique tarifaire » du président des États-Unis, car entachée d’incompétence : la législation fédérale (même les pouvoirs spéciaux issus de l’International Emergency Economic Powers Act de 1977) ne confère tout simplement pas le droit à l’exécutif américain de modifier unilatéralement des droits de douane ; la Cour suprême tranchera le litige en novembre, ce qui aura un impact certain sur la suite du mandat du 47e président.
Enfin, parce que l’exécutif européen n’est pas davantage compétent pour s’engager au nom des 27 États souverains en matière d’approvisionnements énergétiques et d’achats armement ; mais qui s’en soucie : who cares ? Comme quoi, l’état de droit reste le meilleur rempart de nos intérêts face aux violations de la légalité de la part des uns et des autres. Mais qui reste-t-il pour défendre nos valeurs ?
Car pendant ce temps, la technocratie bruxelloise continue imperturbablement à tracer sa route, tels les Caterpillar D9 dans les rues de Gaza. La Commission européenne met la dernière main à son mégaprojet législatif « omnibus ». Sous l’image débonnaire du tortillard se cache une nouvelle machine de guerre destinée à écraser de nouveaux pans de la souveraineté des nations européennes. En matière de défense, qui n’est que l’un des nombreux volets du projet, l’ivraie est semée avec le bon grain, et c’est dans le détail des propositions que le diable se cache. Ce nouveau « paquet défense » (Defence Readiness Omnibus), proposé le 17 juin par la Commission en vue d’une adoption en Conseil en octobre, comprend trois projets de directives dites de « simplification » modifiant les textes existants transposés depuis longtemps dans les droits nationaux.
Rappelons que, depuis une vingtaine d’années, l’UE a élaboré, contre l’esprit (l’Union est une œuvre de paix et de prospérité incompétente en matière militaire) et la lettre des traités (article 346 TFUE), une abondante législation destinée à créer la chimère d’un « marché unique de défense », le plus souvent regroupée en « paquets », dont les trois principaux datent respectivement de 2004, 2009 et 2016. Malgré une transposition et une mise en œuvre très inégale selon les États, la sagesse des compromis adoptés a permis jusqu’à présent d’ouvrir l’achat public de l’écosystème de défense tout en créant une catégorie spécifique de marchés, les fameux MDS (marchés de défense et de sécurité), qui échappent par exemple à l’obligation de lancer un appel d’offres européen pour certaines fournitures ou services spécifiques.
S’agissant des exportations de « produits de défense » (appellation aseptisée de ce que l’on appelait autrefois « matériel de guerre » ou encore « armement »), la directive 2009/43/CE « TIC » (pour « transferts intracommunautaires »), transposée en France en 2011 et en vigueur depuis 2014, a eu un impact positif certain sur la fluidité des relations commerciales au sein de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE). Auparavant, les transferts d’armement entre États membres de l’UE étaient traités de manière identique aux exportations vers des pays tiers, avec un processus long et fastidieux de double autorisation individuelle. Ce processus complexe freinait la coopération industrielle et augmentait les coûts administratifs pour les entreprises exportatrices.
Rappelons avant tout que, par principe afin de sauvegarder les intérêts de sécurité du pays, l’exportation d’armement est interdite. En effet, la France commandant pour ses armées auprès de ses industriels le matériel le plus performant, il n’est pas question que ce matériel puisse un jour être retourné contre ses propres troupes. Par conséquent, toute délivrance d’une dérogation à ce régime d’interdiction doit faire l’objet d’une étude de sécurité détaillée et d’une prise de décision au plus haut niveau (Premier ministre, via le SGDSN), après consultation des administrations concernées (chargées de la défense, mais aussi de l’économie, des affaires étrangères, voire de l’intérieur).
Les modalités de réexportation doivent également être contrôlées dans le temps, afin notamment de prévenir tout contournement d’un régime de sanctions. Par exemple, la France peut ainsi se permettre de vendre le Rafale à l’Inde, ayant l’assurance que le client final sera bien l’armée de l’air indienne (ou la marine) et non tout autre utilisateur indésirable. Dans le jargon, on appelle ces nécessaires précautions le « processus CIEEMG », du nom de la commission interministérielle qui en est chargée.
La directive TIC de 2009 a ainsi simplifié les procédures de transfert de matériel de guerre à l’intérieur de l’UE en instaurant trois types d’autorisation : les licences générales, globales et individuelles. Les licences générales permettent à un exportateur d’expédier, sans limite de quantité ou de montant, des matériels de faible risque. Les licences globales autorisent des transferts spécifiques, sans limite de quantité ou de montant, vers un destinataire précis. Les licences individuelles, qui représentent la grande majorité des flux, concernent tous les autres cas. Cette diversification des licences a permis de réduire les délais et les coûts administratifs, facilitant ainsi la coopération industrielle entre les États membres. On comprend combien des entreprises trans-européennes comme Airbus DS et MBDA ont pu profiter de ce nouveau régime, que le Brexit est cependant venu affaiblir.
La directive a également introduit la certification des destinataires fiables, garantissant que les matériels seraient transférés à des entités dignes de confiance au sein de l’UE. Cette certification renforce la sécurité et la transparence des transferts intracommunautaires. Les entreprises ayant enfreint les règles sont soumises à un régime de sanctions ad hoc. Enfin, la directive TIC de 2009 préservait explicitement, en son 1er article, le contrôle national sur les exportations vers des pays tiers.
Le futur Premier ministre Bernard Cazeneuve, alors député d’opposition, a joué un rôle primordial à l’occasion de la procédure législative de transposition, alertant notamment sur le risque d’une sur-réglementation de la part de la direction des affaires juridiques de Bercy risquant d’handicaper les industriels français de la défense. Au total, avec dix ans de recul, on constate que le nouveau régime a introduit un nouvel équilibre facilitant au quotidien les coopérations européennes en matière de défense. C’est l’exemple typique d’une législation européenne réussie, grâce à un dialogue fructueux en amont, une transposition équilibrée et une mise en œuvre efficace (appuyée par un système d’information adapté), le tout permettant des progrès, réels mais mesurés, en matière d’intégration, sans transferts généralisés de compétences, et sans chercher à construire un « marché unique de défense ».
Comme le groupe MARS ne cesse de le rappeler, il n’existe pas de marché de défense, du moins pour les armements dits « de souveraineté ». C’est une évidence qu’il ne faut cesser de marteler : quand le client est unique, et souvent le fournisseur aussi, on ne parle pas de marché, mais de transaction bilatérale. Quand les prix ne se forment pas par confrontation de l’offre et de la demande, ce n’est pas un marché. Enfin, quand le produit lui-même n’existe pas encore et que l’industriel doit le concevoir en fonction du besoin opérationnel exprimé par le client, il est absurde de parler de marché.
Mais non, s’accrochant à sa « raison d’être », la Commission européenne persévère dans l’erreur et l’absurdité, en poussant coûte que coûte à faire entrer les « produits de défense » dans la logique du marché unique, en dépit de toutes les évidences, quitte à cantonner toujours davantage le champ d’application de l’article 346 TFUE qui sort du marché unique les équipements considérés comme indispensables à la sécurité d’un État [2]. Certes, comme l’admet l’article 346, pour certains matériels plus ou moins banals, il existe véritablement un marché sur lequel s’exerce une concurrence relativement libre entre clients et fournisseurs permettant aux prix de se former conformément aux lois de l’économie. Et ce n’est pas le cas des armements les plus sensibles et des matériels spécifiques, du moins pour les pays soucieux de préserver leur autonomie stratégique. Il est vrai que ces pays sont peu nombreux au sein de l’UE : ils se comptent sur le doigt… d’un doigt.
Mais quand ce marché existe, lorsque les États ont renoncé à leur autonomie stratégique, sa dynamique est mondiale : l’échelle européenne n’est absolument pas pertinente en l’espèce. Ou alors, il faudrait interdire les achats hors d'Europe ou fixer un « tarif extérieur commun » sur le modèle de l'ancienne PAC. Il n’en est évidemment pas question. Alors pourquoi une telle obstination ? Mais simplement parce que cela va dans le sens des intérêts industriels et géoéconomiques de l’Allemagne.
Il en va de même du « contrôle export ». La Commission européenne profite de l’affaiblissement de la France, aggravé par la crise politique en cours, pour essayer de lui imposer des évolutions inacceptables. Tel est l’un des enjeux du « paquet omnibus défense » qui vise par exemple à ouvrir davantage le fonds européen de défense aux États tiers, notamment pour les essais. C’est surtout au nom d’une prétendue volonté de simplification qui n’est qu’un prétexte, devenu mantra, que la Commission veut modifier la directive TIC en accaparant progressivement les prérogatives souveraines des États en matière de contrôle des exportations.
La nouvelle directive (qui doit être adoptée lors de la prochaine réunion du Conseil à la mi-octobre) renvoie ainsi les modalités de simplification à des actes délégués élaborés dans le secret des bureaux de la Commission, sans que les États n’aient plus aucun moyen d’intervenir sur le fond. Cela conduirait à violer la position commune de 2008, qui avait jusqu’à présent une valeur « quasi-constitutionnelle » [3]. Mais de nos jours, il ne faut s’étonner de rien. Que peut-il alors se passer ? Il est vrai que libéraliser totalement les transferts d’armement serait le stade ultime de la simplification. Mais ce n’est pas cela que veut la Commission : c’est capter le pouvoir de contrôle.
Donc, par le biais des actes délégués dans les domaines autorisés par la nouvelle directive, la Commission pourra s’arroger des prérogatives souveraines des États. Par exemple pour la définition des « matériels sensibles » dont l’exportation est interdite, pour le choix des licences à délivrer ou les cas d’exemption. À terme, la France risque de perdre le contrôle sur l’exportation du matériel de guerre produit par ses propres industriels, avec deux conséquences tout aussi catastrophiques l’une que l’autre : d’une part que l’export de certaines armes ou munitions sensibles soit autorisé contre nos propres intérêts diplomatiques, stratégiques ou opérationnels ; d’autre part, que l’export, indispensable à l’équilibre économique de certains programmes d’armement, soit refusé par Bruxelles.
C’est ainsi que, subrepticement, la Commission fait feu de tout bois pour vider l’article 346 et la position commune de 2008 de leur substance souveraine. Elle a ainsi plaidé l’an dernier devant la Cour de Justice de l’UE (CJUE), de manière parfaitement péremptoire, que l’article 346 ne s’appliquait pas aux domaines entrant dans le champ de compétence des articles 114 (marché intérieur) et 207 TFUE (politique commerciale commune), ce qu’elle estime être le cas des « armes et équipements, figurant sur la liste commune des équipements militaires de l’Union européenne visée à l’article 12 de la position commune 2008/944 et (…) ainsi soumis au tarif douanier commun. » Ne doutons pas que l’arrêt Neves [4], rendu il y a exactement un an, ne fasse jurisprudence.
Pire, il ne faut pas exclure qu’un jour une majorité d’États ne demandent à la Commission une initiative en ce sens par voie de règlement, car l’arrêt Neves a enfoncé un coin dans la souveraineté des États. Le raisonnement du juge est en effet pertinent en invoquant, à raison, le fait que les États ont demandé à la Commission – depuis des années dans le cadre des sanctions internationales – d’adopter des paquets de sanctions dans lesquels figurent les armements, le tout par voie de règlement. Par conséquent, cela place les équipements de défense dans le champ de la compétence de la Commission.
C’est donc une tendance lourde, encouragée par une majorité d’États, à commencer par ceux qui veulent affaiblir la position de la France en matière de défense, qu’il s’agisse de guerre économique ordinaire ou simplement de « venger Keitel » [5]. Pour la plupart des États et pour plusieurs groupes politiques représentés au Parlement européen, transférer à Bruxelles la charge coûteuse et fastidieuse du contrôle des exportations d’armement ne pose aucun problème ; ce serait un soulagement pour les uns, une victoire pour les autres. Mais pour la France, il ne saurait être question de transiger sur le « contrôle export », c’est une question d’intérêt vital. La France est, sur les cinq dernières années, le 2e exportateur mondial d'armement, (loin) derrière les États-Unis. Cela suscite évidemment des jalousies, et la Russie serait ravie de retrouver son rang.
Toute initiative en ce sens paraît donc relever de la pure provocation à l’encontre de la France et de ses intérêts. Bruxelles sait parfaitement que ces propositions sont inacceptables pour Paris. Mais comme il est difficile de refuser systématiquement toutes les évolutions, Bruxelles espère que Paris finisse par céder petit à petit. La « tactique du salami » est universelle. L’UE n’a cure que tout cela ne fasse qu’augmenter le désordre en France et dérouler le tapis rouge à l’extrême droite. On voudrait le faire exprès qu’on ne s’y prendrait pas autrement.
Ce qui est profondément regrettable, et quelque part décourageant pour qui croit encore à la construction européenne, c’est l’impudente désinhibition avec laquelle la Commission européenne avance ses pions, en marge de l’état de droit et sans respecter ni les intérêts des États, ni même l’intérêt général européen. Chacun comprend pourtant qu’il n’est dans l’intérêt de personne de marginaliser la France, qui est encore, dans l’attente que la montée en puissance allemande porte ses fruits, la principale puissance militaire de l’UE.
Mais non, on dirait que l’ambition de la bureaucratie bruxelloise d’étendre toujours davantage ses prérogatives prévaut sur toute autre considération, à commencer par la sécurité des Européens. A cet égard, le discours martial de la présidente de la Commission à Strasbourg le 9 septembre dernier n’est qu’une tartufferie. L’humiliation de Turnberry l’a montré : quand l’UE dispose des pleins pouvoirs dans un domaine, elle s’empresse de ne pas les exercer et d’abandonner les intérêts de ses mandants. Il est plus que temps d’ouvrir les yeux sur ce qu’est devenue l’UE aujourd’hui, sous le contrôle total de l’Allemagne, au rebours d’une « certaine idée de l’Europe » qu’il est urgent de réhabiliter.
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[1] Chaque mois, l'Europe se fait siphonner 100 milliards de plus. Jusqu'à quand ? | Les Echos
[2] « Tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le marché intérieur en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires. »
[3] D’après l’article 12 de la position commune 2008/944/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d’équipements militaires : « Les États membres font en sorte que leur législation nationale leur permette de contrôler l’exportation de la technologie et des équipements figurant sur la liste commune des équipements militaires de l’Union européenne. Cette liste sert de référence pour les listes nationales de technologie et d’équipements militaires des États membres, mais elle ne les remplace pas directement. »
[4] CJUE, arrêt du 10 septembre 2024, aff. C-351/22 Neves 77 Solutions.
[5] Au moment de signer à Berlin la capitulation du IIIe Reich le 8 mai 1945, le Maréchal Keitel s’était offusqué de la présence de la France, représentée par le général de Lattre de Tassigny, dans le camp des vainqueurs.
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* Le groupe Mars, constitué d'une trentaine de personnalités françaises issues d'horizons différents, des secteurs public et privé et du monde universitaire, se mobilise pour produire des analyses relatives aux enjeux concernant les intérêts stratégiques relatifs à l'industrie de défense et de sécurité et les choix technologiques et industriels qui sont à la base de la souveraineté de la France.
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