La rupture des négociations entre représentants des salariés et du patronat, actée mercredi 20 février, était assez largement anticipée. Les discussions ont achoppé sur la question de l'encadrement des contrats courts, qui avait déjà constitué un sérieux point de discorde lors des précédentes discussions en mars 2018. Dans une ambiance plombée, les partenaires sociaux ont donc dû redonner la main à l'exécutif, qui ne semble pas pressé d'avancer sur un sujet potentiellement clivant. Quelle a été l'origine des négociations ? Pourquoi ont-elles capoté ? Que pourrait décider le gouvernement ? La Tribune fait le point sur les principaux enjeux de la réforme.

Qu'est-ce que le "paritarisme" ?

Lors de la création de l'assurance chômage en 1958, il est décidé que sa gestion serait confiée aux partenaires sociaux, qui rassemblent les représentants des salariés et des employeurs. Ils sont ainsi chargés de négocier les règles de l'assurance chômage (taux des cotisations, règles d'indemnisation, aides au retour à l'emploi), et de gérer concrètement le système, entre perception des cotisations et versement des allocations. C'est dans ce but qu'est fondée l'Unedic, une association paritaire de droit privé qui organise les négociations et la cogestion.

Lire aussi : Assurance-chômage : échec total des négociateurs, l'Etat reprend la main

La gestion paritaire est donc une délégation par l'Etat de certaines compétences à des acteurs non-étatiques, les fameux corps intermédiaires. Il y a plusieurs objectifs à cela : la négociation est censée permettre de dépasser (ou réduire) les antagonismes entre partenaires sociaux, et ainsi de rendre plus consensuels les choix de gestion de l'assurance chômage. Elle donne du poids à la démocratie sociale, en impliquant les syndicats dans la gestion des droits des travailleurs, tout en les responsabilisant. L'Etat garde cependant l'ultime droit de regard sur le processus, en validant les orientations issues de la négociation, et peut reprendre totalement la main si les partenaires ne parviennent pas à se mettre d'accord.

En pratique, des négociations ont lieu tous les deux ou trois ans entre représentants patronaux et syndicaux, afin d'adapter le régime aux évolutions du marché du travail. Elles rassemblent d'un côté le Medef, la CPME (pour les PME) et l'U2P (artisans), et de l'autre la CFDT, la CFE-CGC (cadres), la CFTC, la CGT et FO. Les discussions sont censées aboutir à un accord national interprofessionnel (ANI), formalisé en une convention d'assurance chômage qui est soumise à l'accord du gouvernement. Par ailleurs, depuis la loi Avenir professionnel de 2018, le gouvernement a le pouvoir d'orienter en amont les discussions, en remettant aux partenaires sociaux un document de cadrage qui définit les délais et les objectifs de la négociation.

Pourquoi les négociations ont-elles échoué ?

Il faut tout d'abord rappeler que le cycle actuel des négociations entre partenaires sociaux sort de l'ordinaire. Un accord avait déjà été négocié en février de l'année dernière, qui prévoyait un premier plan d'économies de 800 millions d'euros par an, et acceptait d'ouvrir le droit aux allocations aux démissionnaires et aux indépendants sous certaines conditions. Le gouvernement avait globalement repris l'accord, en l'intégrant à la loi Avenir professionnel adoptée l'été dernier au Parlement. Or, dans son discours de juillet devant le Congrès, Emmanuel Macron avait pris de court tous les acteurs, en annonçant sa volonté d'ouvrir de nouvelles négociations sur l'assurance chômage, portant notamment sur l'encadrement des contrats courts.

Le gouvernement a donc une nouvelle fois transmis ses orientations de réformes aux partenaires sociaux le 21 septembre, en expérimentant pour la première fois la "lettre de cadrage", censée lui permettre de renforcer son contrôle sur les discussions. Deux axes de travail étaient proposés aux syndicats : d'un côté, la réalisation d'économies supplémentaires de 1 à 1,3 milliard d'euros par an, notamment par l'encadrement renforcé du travail réduit. Elles accéléreraient le désendettement de l'Unédic, dont la dette s'élève à 35 milliards d'euros, malgré le retour du solde au quasi-équilibre depuis 2018. De l'autre, la pénalisation des entreprises faisant un recours abusif aux contrats courts, qui pèsent sur les comptes de l'assurance chômage. Chaque chantier promettait de mécontenter l'une des parties : les représentants des salariés craignaient de voir s'effriter un peu plus les droits des chômeurs sous la pression des économies à réaliser, tandis que le patronat s'opposait irrémédiablement à toute surtaxe importante des contrats courts.

Après un cycle de négociations heurté, et presque mort-né, les partenaires sociaux ont finalement acté la rupture définitive de leurs discussions mercredi 20 février, à l'issue d'une réunion "de la dernière chance". C'est sur le sujet des contrats courts qu'ils ont constaté leur incapacité à trouver un possible terrain d'entente, tant les divergences paraissaient irréconciliables. Les syndicats privilégiaient l'option évoquée par le gouvernement d'un système de bonus-malus, où les entreprises recourant fortement aux contrats courts verraient leurs cotisations augmenter, à l'inverse des entreprises où domine le CDI. Le patronat, quant à lui, jugeait que ce système conduirait à pénaliser injustement des secteurs dont l'activité est intermittente par nature, comme l'hôtellerie-restauration ou le bâtiment. Hubert Mongon, le chef de file du Medef, déclarait encore à la réunion de mercredi que "le système tel qu'il est aujourd'hui envisagé n'a aucun sens pour l'emploi".

Malgré ces oppositions, aucun des partenaires sociaux n'avait à gagner à cet échec, qui redonne la main au gouvernement. Le patronat peut redouter l'arrivée du bonus-malus, qui figurait au programme d'Emmanuel Macron et auquel le chef de l'Etat a réaffirmé son attachement lors d'une réunion publique du grand débat le 26 janvier. Les syndicats, quant à eux, ont exprimé leurs craintes que le gouvernement ne fragilise les droits des chômeurs, en mettant en place un barème dégressif des allocations et en renforçant les contrôles. Plus encore, cet échec des négociations affaiblit encore un peu le système de gestion paritaire, alors que l'Etat affiche sa volonté de renforcer sa mainmise sur la gestion de l'assurance chômage. Maryse Léon, de la CFDT, voyait ainsi dans la rupture de mercredi le point de départ d'une "nouvelle ère", celle d'un paritarisme sous contrôle, tandis que Patrick Liébus (U2P) était encore plus pessimiste : "on implose de l'intérieur".

Dans ce contexte, les différents protagonistes n'ont d'ailleurs pas tardé à se renvoyer la responsabilité de l'échec des négociations. Les syndicats des salariés ont dans un premier temps critiqué les représentants du patronat, pointant leur refus d'engager une discussion sur la réforme des contrats courts. Le patronat a répliqué, en jugeant irresponsable et empreinte de "non-sens" l'attitude des centrales syndicales, qui refuseraient de faire face au niveau record d'endettement de l'Unédic. Mais la ligne de conflit s'est rapidement placée entre l'exécutif et les partenaires sociaux, suite aux déclarations abrasives d'Emmanuel Macron jeudi 21 février. Celui-ci a moqué "l'exemple de vraie négociation syndicale", et jugé que "quand on donne la main, on dit : 'mon bon monsieur, c'est dur, reprenez-la'."  Cette sortie a récolté la dénonciation unanime des partenaires sociaux, que résume bien le communiqué de l'U2P du vendredi 22 février :

Imposer au départ le point d'arrivée de la négociation revient à nier l'intérêt même de cette négociation et l'utilité des partenaires sociaux. Il ne faut pas s'étonner dès lors qu'ils ne parviennent pas à un accord.

Que va faire le gouvernement ?

L'échec des négociations n'est pas forcément à l'avantage du gouvernement. En rouvrant des négociations sur le sujet très conflictuel des contrats courts, qui n'avait été dépassé que par des formulations évasives lors de l'accord précédent, il prenait le risque de forcer les partenaires sociaux au bras de fer, et donc au blocage. Et cela sans compter les objectifs d'économies très élevés fixés par la lettre de cadrage (3 à 3,9 milliards d'euros sur trois ans), qui portaient à eux seuls le risque d'aliéner les syndicats. L'exécutif devra maintenant assumer seul une réforme qui a de quoi mécontenter à la fois les salariés et les entreprises, dans un climat social déjà tendu.

Pour autant, le sens des arbitrages que rendra le gouvernement sur la réforme à venir est loin d'être certain, tout autant que le calendrier retenu. Concernant le périmètre, Muriel Pénicaud, la ministre du Travail, a indiqué jeudi matin, lors d'une réunion autour de la formation professionnelle, que l'exécutif reprendrait les axes définis par la lettre de cadrage transmise aux partenaires sociaux. Elle a également déclaré qu'elle consulterait à nouveau les représentants patronaux et salariés, tout en assumant de passer désormais par la voie réglementaire.

Contrats courts : une mesure qui divise la majorité

Le constat s'est fait de plus en plus tranchant ces dernières années : la précarisation du marché du travail se renforce, et provoque un raccourcissement de la durée des contrats. En 2017, plus de 90% des embauches se sont faites en CDD, et 80% d'entre eux pour moins d'un mois, selon une étude du ministère du Travail. La durée médiane du CDD est passée de vingt-deux jours travaillés en 2001 à seulement cinq en 2017, c'est à dire que la moitié des CDD signés en 2017 ont duré cinq jours ou moins.

Plusieurs causes ont été avancées pour expliquer cette fragmentation de l'emploi : la progression du secteur tertiaire dans l'économie, la mauvaise conjoncture économique, ou encore la réduction continue des charges sur les bas salaires. Mais les solutions pour inverser ce processus divisent la majorité et le gouvernement. Deux pistes principales sont évoquées : d'un côté, limiter la possibilité pour un travailleur de cumuler son allocation chômage avec un revenu d'activité, qui pourrait l'inciter à multiplier les contrats courts pour jongler entre ces deux types de revenus. De l'autre, pénaliser les employeurs qui abuseraient des contrats courts, et se serviraient d'une main d'oeuvre précaire comme variable d'ajustement à son activité. Cette responsabilisation des entreprises pourrait passer par un système de bonus-malus, qui modulerait les cotisations patronales en fonction de l'intensité du recours aux contrats courts.

Si les deux mesures entendent s'attaquer au même enjeu, elles ne recueillent pas une égale adhésion de la part des différentes forces de la majorité. L'encadrement des contrats courts par un système de bonus-malus est surtout au centre de la discorde. Au gouvernement, il serait soutenu par Muriel Pénicaud, et dans une moindre mesure par Emmanuel Macron, alors qu'Edouard Philippe s'y opposerait assez fermement selon les informations des Echos. De son côté, la majorité parlementaire s'était prononcée en faveur de la mesure en juin 2018, et avait même fait passer un amendement liant les règles de cumul allocation/revenu d'activité à la mise en place du bonus malus. Avec comme objectif d'empêcher Matignon d'avancer sur le premier sujet sans traiter le second.

Indemnisation des chômeurs : des réductions assez probables

Si le plan d'économie de 1 à 1,3 milliards d'euros par an est maintenu, il restera à choisir les dépenses dans lesquelles couper. Cela devrait nécessairement se traduire par une réduction des droits des salariés, mais la manière dont les allocations seraient affectées reste très incertaine. Une piste évoquée serait de renoncer à l'équivalence "un jour travaillé = un jour indemnisé", pour passer par exemple à 0,9 jour indemnisé par jour travaillé. Une autre introduirait un plafonnement des indemnités, qui toucherait principalement les cadres, ce qui a de quoi inquiéter la CGC.