Armement : les cinq erreurs capitales de l'Etat actionnaire

Bien sûr, on subodorait des failles dans la gestion par l'Etat actionnaire des groupes de défense... Mais pas à ce point. La Cour des comptes, qui scrute les industries de défense année après année, livre des conclusions édifiantes dans un rapport « Les faiblesses de l'Etat actionnaire d'entreprises industrielles de défense », publié ce mardi. Un Etat qui gère aujourd'hui un ensemble de participations directes (DCNS, SNPE, Nexter, Thales, Safran,EADS) et indirectes (Dassault Aviation et MBDA), qui s'élevaient au total à 12,25 milliards d'euros au 22 octobre 2012.

D'une façon générale, la Cour déplore que « l'organisation de la réflexion de l'actionnaire au sein de l'administration n'est pas suffisamment coordonnée » entre l'Agence des participations de l'Etat (APE) au ministère de l'Economie et la direction générale de l'armement (DGA) au ministère de la Défense. « Une meilleure coordination serait souhaitable », estiment les sages de la rue Cambon. Et ces derniers préconisent « un dispositif formel réunissant, sous l'autorité du Premier ministre, à intervalles réguliers, l'APE et la DGA pour assurer le pilotage conjoint actuellement inexistant des participations de l'Etat au capital des groupes industriels de défense ». Ce qui aurait (peut-être) permis à l'Etat d'éviter de graves erreurs dans la gestion de certains de ces groupes.

1/ L'Etat perd le contrôle de Safran... sur un oubli de l'APE

A l'issue de la fusion de l'équipementier aéronautique Snecma et du groupe de défense Sagem en 2005, l'Etat a conservé 30,2 % du capital du nouveau groupe Safran avant la cession très récente de 3,12 %. Une participation qui avait été fixée « en prenant en compte le fait que, escomptant obtenir des droits de vote double deux ans plus tard, avec près de 40 % des droits de vote à l'assemblée générale ». Sauf que l'APE a omis en février 2007, de déclarer à l'Autorité des marchés financiers (AMF) ce franchissement de seuil. « L'APE s'est tardivement aperçue qu'elle ne pourrait exercer ses droits », écrit la Cour des comptes. Du coup, l'APE dispose de « seulement 29,5 % des voix à l'assemblée générale ». Et la Cour rappelle que l'Etat, qui a tenté en vain d'imposer à Safran et Thales un vaste échange d'actifs, « ne dispose que de pouvoirs limités dans Safran ».

2/ Quand l'Etat vote différemment au conseil de Nexter...

Après avoir remis en ordre de marche Nexter de 2003 à 2005, l'Etat s'est quelque peu ridiculisé en février 2012, comme le rappelle la Cour des comptes, dans le cadre d'une proposition de prise de participation de 24,03 % dans le capital de MNR Group, holding du groupe Manurhin, par Nexter. Sur les six administrateurs représentants l'Etat, trois ont voté pour, deux se sont abstenus et un a voté contre. « Les abstentions et l'opposition provenaient des trois représentants de l'APE », précisent les sages de la Cour des comptes. Et de rappeler que « le dispositif de concertation interministérielle prévu par le décret n°2011-130 du 31 janvier 2011 n'a, en l'occurrence, pas fonctionné ».

3/ Dassault échappe par miracle au contrôle de l'Etat

La Cour rappelle qu'en 1981 Dassault Aviation a été « très temporairement nationalisé ». En 1981, l'Etat a pris théoriquement le contrôle de la société en montant sa participation à 45,76 % du capital, « ce qui, compte tenu des droits de vote double, lui assurait en principe une majorité des voix de 54,72 % », écrit la Cour. Or, « des conventions orales adoptées au moment de la signature d'un protocole du 8 octobre 1981, ont organisé une autolimitation du pouvoir du secteur public, précise-t-elle. Rapidement, l'Etat est passé, sans contrepartie visible, en-dessous de cette barre des 50 % en voix ». Dès lors, les tentatives de l'Etat d'imposer des opérations à l'actionnaire Dassault ont échoué, notamment une tentative de fusion en 1996 entre Aérospatiale et Dassault Aviation. En outre, en 1998, l'Etat a organisé un transfert de sa participation dans Dassault Aviation au profit d'abord d'Aérospatiale, puis d'EADS... un groupe dont il est actionnaire à seulement 15 %.

4/ L'Etat perd le contrôle de Thales contre l'avis des services de l'Etat

En 2008, l'Etat décide de partager « du contrôle actionnarial » de Thales avec Dassault Aviation, qui a l'autorisation de racheter la participation de 20,9 % d'Alcatel dans le groupe d'électronique. Pourtant, à l'été 2008, l'APE et la DGA étaient très réservées sur ce scénario, écrit la Cour comme d'ailleurssur  l'entrée d'EADS dans le capital de Thales. L'APE privilégiait plutôt, à l'image du management de Thales, une cession des titres détenus par Alcatel sur le marché. Mais les pouvoirs publics (Nicolas Sarkozy, en l'occurrence) ont « finalement retenu, sans suivre la recommandation des services compétents, la solution de cession des parts d'Alcatel à Dassault », regrettent les sages de la rue Cambon. D'autant qu'a posteriori alors qu'Alcatel avait « adopté un profil de partenaire dormant, Dassault Aviation estime que l'Etat doit composer avec les autres actionnaires et ne peut plus décider de tout, et ce tout seul ». Enfin en 2012, Dassault Aviation a augmenté ses droits de vote pour atteindre 29,68 % (contre 20,39 % auparavant) tandis que l'Etat a vu ses droits de vote dilué, passant de 41,67 % à 36,86 %. « L'équilibre du contrôle actionnarial a donc progressivement évolué au détriment de l'Etat », note la Cour.

5/ La création d'EADS peu favorable aux intérêts de l'Etat

« Les conditions initiales de l'apport d'Aerospatiale à Matra Hautes Technologies (MHT), appartenant au groupe Lagardère, puis la fusion de l'ensemble avec l'allemand Dasa et l'espagnol Casa, pour créer EADS étaient en elles-mêmes peu favorables à la préservation des intérêts patrimoniaux de l'Etat », estime la Cour des comptes. Ainsi, précise-t-elle, Aérospatiale n'a valu que deux foix MHT, et quelques mois plus tard, Aérospatiale-MHT n'a valu qu'une fois Dasa. Selon la Cour, « ces parités ne reflétaient certainement pas la valeur des apports industriels respectifs, au détriment d'Aérospatiale ». La Cour rappelle toutefois que le groupe public souffrait de la faiblesse de ses fonds propres à comparer avec la trésorerie importante de Dasa à l'époque. Mais aujourd'hui, EADS vit principalement sur les programmes développés par Aérospatiale.

Pourquoi pas un dispositif de protection des intérêts nationaux inspiré d'Exon-Florio

En conséquence, la Cour, outre la mise en place d'un dispositif réunissant l'APE et la DGA pour mieux piloter les participations de l'Etat dans ce secteur, préconise de définir une doctrine en matière d'amélioration de la protection et du suivi des intérêts stratégiques de l'Etat. Notamment en matière de restructurations horizontales franco-françaises puis européennes ou mondiales, dans lesquelles « il convient de veiller à la fois à la préservation des intérêts patrimoniaux (parités) et stratégiques (localisation des activités) » ; ou de restructurations verticales pour lesquelles « les mêmes intérêts doivent être préservés mais qui peuvent en outre comporter certaines limites commerciales, comme le montre le rapprochement entre Thales et DCNS.

Par ailleurs, la Cour souhaite proposer une « stratégie long terme sur les partenariats avec le groupe Dassault Aviation. Cela concerne immédiatement Thales et DCNS mais pourrait avoir des prolongements concernant Nexter, SNPE voire Safran ». Elle préconise également d'éviter « sauf exceptions fortement motivées, des dispositions ayant pour effet de limiter les droits d'actionnaire de l'Etat à un niveau inférieur à celui qui résulte de sa participation au capital (comme dans le cas d'EADS et dans une moindre mesure, de Thales) ». Enfin, elle suggère que la France s'inspire du dispositif américain de protection des industries liées à la sécurité nationale tiré de l'amendement Exon-Florio.