Budget européen : pourquoi Hollande va devoir lâcher sur la PAC

La semaine dernière, l'Elysée avait annoncé la couleur : la défense de la Politique agricole (PAC) restait l'alpha et l'oméga de sa politique sur le budget européen. Fort de quoi la proposition mise sur la table par le président du conseil européen Herman van Rompuy pour la période 2014-2020 ne constituait « en aucun cas une base de négociation » puisqu'elle coupait encore un peu dans les crédits de la sacro-sainte PAC.

A sa manière, Paris, qui aime tellement rappeler les épaisses lignes rouges britanniques , marquait la sienne. Pourtant cette assertion est déjà démentie dans les faits. La discussion va bel et bien s'ouvrir ce jeudi à la première heure sur la base de la proposition van Rompuy. Elle ne mécontente d'ailleurs pas que la France. « A ce stade tout le monde est mécontent, ce qui nous donne donc l'impression qu'on n'est pas si loin d'un compromis », remarquait avec malice un haut fonctionnaire. Certes, mais pour Paris, la partie, qui a toujours été difficile, s'annonce cette fois-ci particulièrement serrée, pour plusieurs raisons.

1. Van Rompuy a mis Hollande en porte-à-faux

Il n'est pas étonnant que la base de travail proposée par le président du Conseil ait agacé Paris, car elle oblige la France à demander deux choses contradictoires. Premièrement, le rétablissement des crédits agricoles au niveau de ce que proposait la Commission européenne (déjà en légère baisse), ce qui suppose de trouver ailleurs les 25 milliards d'euros de coupes supplémentaires demandées par van Rompuy et environ autant qui seront nécessaires pour atteindre un montant final acceptable (environ 960 milliards d'euros contre 985 milliards d'euros). Autrement dit,  cela fait 50 milliards d'euros à ventiler sur d'autres politiques.

Deuxièmement, Paris veut ralentir la hausse de sa contribution relative au budget qui croit mécaniquement sous l'effet des « rabais » obtenus au fil des ans par Londres, Berlin, La Haye, Stockhom et Vienne. Sachant que, par hypothèse, dans une négociation budgétaire, tout le monde tente d'en avoir plus pour son argent, on voit mal par quel tour de passe-passe François Hollande pourrait arriver à obtenir les deux. Van Rompuy le met donc en situation de choisir entre sa contribution et la PAC.

2. L'?il inquiet des marchés

Or la France a un talon d'Achille : sa crédibilité écornée vis-à-vis des investisseurs qu'est venue confirmer la perte de son triple A cette semaine. Comme le rappelait un diplomate à la veille du sommet, « il faut emprunter sur le marché chaque euro de la contribution nette ». C'est pourquoi, selon un observateur peu charitable du jeu européen : « Si les taux français augmentent de quelques points de base, on peut parier qu'Hollande s'empressera de signer des deux mains. » On n'en est certes pas là mais cette fragilité est un paramètre de la négociation.

3. L'absence de position franco-allemande

C'est suffisamment rare pour le remarquer, pour ce sommet, François Hollande et Angela Merkel n'ont pas sacrifié à l'exercice de la lettre commune qui jette traditionnellement les bases d'un compromis. Angela Merkel et François Hollande sont d'accord sur une chose : la nécessité de comprimer le budget, mais cet objectif, largement partagé par les autres pays, ne justifie pas de « deal » particulier sur la PAC. Certes, Berlin veut maintenir celle-ci mais n'a jamais dit en faire une ligne rouge. Les Allemands, contrairement aux Français, ne sont pas à un euro près.

Surtout, les deux capitales sont divisées par la posture britannique. La menace du veto anglais a fait surgir la possibilité de renoncer au « cadre pluriannuel » de 7 ans pour se replier sur des budgets annuels, plus faciles à adopter, à partir de 2014. Paris a fait savoir que si elle ne privilégiait pas cette option, elle ne se l'interdisait pas. Or pour Berlin, celle-ci présenterait un problème majeur : la disparition de l'essentiel de son rabais, juridiquement lié au cadre pluriannuel, soit 2 milliards d'euros par an.

Résultat, le clivage entre d'un côté les « payeurs » nets comme la France, l'Italie ou l'Allemagne, et de l'autre les « bénéficiaires » nets comme les pays d'Europe centrale est brouillé, ce qui crée une situation plus propice à la formation de coalitions inattendues et empêche Paris de s'abriter derrière la menace de veto britannique, sans pour autant lui garantir d'alliés.

4. La défense de la PAC de plus en plus difficile

« Les agriculteurs français ne doivent pas être la variable d'ajustement de la négociation », entend-on à Paris. Mais la défense de la PAC devient un exercice de plus en plus difficile, année après année, la France adoptant systématiquement dans les négociations de réforme les positions les plus conservatrices.

A Bruxelles les langues commencent à se délier, y compris du côté des lobbys agricoles où l'on admet que la masse des subventions agricoles a parfois été un frein à l'adaptation aux nouvelles données du marché. « On a changé de monde... Il faut désormais faire le deuil des aides », explique un professionnel, pour qui l'explosion de la demande mondiale a donné un coup de vieux à la PAC.

Sans compter que le système actuel consistant à verser des aides indépendantes de la production sur une base historique est largement jugé inéquitable et a de toute façon été conçu comme un régime transitoire. Pour les pays scandinaves ou le Royaume-Uni, la position strictement défensive de Paris, qui reçoit à peu près 20% des aides à l'agriculture, est inadmissible.

L'exercice qui s'ouvre jeudi s'annonce donc éminemment périlleux pour le président français qui ne peut avoir recours à Bruxelles, comme dans le champ national, à l'argument d'autorité mais va devoir trouver des alliés et pour ce faire des concessions. Le sommet de cette semaine apparaît comme un tour de chauffe plus qu'autre chose. Il n'est pas rare que le marathon budgétaire dure plusieurs mois.