Le débat sur la PAC, la Politique Agricole Commune européenne, fait rage aujourd'hui à Bruxelles. Le jeu en vaut-il la chandelle? Car il n'y a jamais que deux PAC: La première, celle des années 1960, puis celle de 1992. Le reste est du détail.

Augmenter les rendements à tout prix...

La PAC de 1960 était inspirée par les expériences des USA dans les années 1930. En garantissant des prix administrés, il s'agissait d'empêcher les effondrements périodiques qui ruinaient les producteurs et leurs banquiers. Elle n'était pas une originalité européenne: après la guerre, ce principe avait été mis en ?uvre dans presque tous les grands pays non communistes. Les résultats en furent spectaculaires: les «paysans» furent remplacés par des entrepreneurs «high tech». Les rendements furent quadruplés. Et les prix garantis, que les gains de productivité permettaient d'abaisser légèrement chaque année, furent divisés par deux de 1950 à 1990 en monnaie constante, à l'avantage des consommateurs.

...avant de les faire baisser

Cette médaille avait un revers: la production dépassa bientôt les besoins solvables, même lorsque des subventions à l'exportation permirent de livrer de «l'alimentation à bon marché» aux pays en développement (qui apprécièrent peu ce cadeau empoisonné, ruineux pour leurs propres producteurs). A partir des années 1980, il fallu donc trouver un moyen de réduire la production. On utilisa pour cela des «jachères» obligatoires, et des «quotas» alloués à chaque producteur. Ces solutions, cependant, ne satisfaisaient pas les esprits libéraux, qui voyaient les soviets partout. Ils réussirent à persuader l'opinion de revenir à la «loi du marché», seul moyen à leurs yeux d'assurer l'égalité de l'offre et de la demande au meilleur coût. C'est ce qui fut décidé en 1992, et constitua le c?ur de la seconde version de la PAC, celle d'aujourd'hui. Elle non plus n'est pas une originalité, car ce mouvement fut mondial (sauf peut être aux USA!).

En Europe, il fallait pourtant passer en douceur d'un système à l'autre, en particulier offrir aux producteurs une compensation pour les pertes de revenus associés à la baisse attendue des prix. L'idée fut de leur attribuer des subventions forfaitaires. Elles devaient être «découplées», c'est-à-dire ne pas altérer les messages du marché. Leur mise en place fut progressive: D'abord basées sur les productions passées, elles furent progressivement transformées en un «impôt foncier négatif», assis sur les surfaces cultivées.

La mode de l'écologie

Mais il fallait aussi justifier ces subventions aux yeux du public non agricole. Ici, la mode de «l'écologie» facilita beaucoup les choses. L'agriculture touche à la nature, qui est ouverte à tout le monde. Ceci empêche de récompenser par une vente les efforts déployés pour l'améliorer. C'est ce qui justifie les subventions, censées remplacer un marché absent. Est-on, avec cela, sur la voie d'atteindre les objectifs fixés: assurer aux Européens un minimum de sécurité alimentaire sans coût excessif, et en améliorant l'environnement? Il est permis d'en douter.

Une première difficulté est que les «objectifs verts» sont multiples et souvent contradictoires, cependant que chaque état membre exige de recevoir en subvention plus qu'il ne donne en contribution. De plus, pour être vraiment «vertes», les subventions devraient souvent contredire les messages du marché (ainsi, le marché conseille-t-il de produire du lait en plaine, où c'est moins cher, tandis que les subventions voudraient orner les alpages avec des vaches pour la joie des touristes). Tout ceci, quoique au fond assez secondaire, explique les blocages observés.

Subventionner les plus riches

Un autre point relativement secondaire, mais choquant, est que, sur la base des surfaces, les plus grosses subventions sont accordées aux agriculteurs les plus riches. De ce point de vue, il est étrange d'avoir pris la terre comme assiette des subventions, alors que n'importe quel autre facteur de production -par exemple le travail- aurait pu faire l'affaire. Tout aussi choquant est le fait que, au nom du découplage, les subventions sont versées quelle que soit la conjoncture. Par exemple cette année, on a continué à les payer à des gens qui avaient reçu des prix élevés et n'en avaient pas réellement besoin. Mais ce n'est pas l'essentiel.

L'essentiel, c'est que les progrès évoqués plus haut comme conséquences de la première PAC ont été possibles parce que, avec des prix stables, les agriculteurs pouvaient investir et pratiquer des techniques avancées. Ce n'est plus le cas maintenant. Avec des prix aussi volatils que ceux que nous connaissons, les faillites sont récurrentes. Par là, le marché transmet un message de prudence tant aux producteurs qu'à leurs banquiers. Il en résultera des décapitalisations, et donc des baisses de production dans les années à venir. Et comme cette situation est celle de presque tous les agriculteurs du monde, il faut s'attendre à des prix mondiaux à la fois fluctuants et élevés en moyenne, bien plus élevés que ceux que les critiques de l'ancienne PAC estimaient trop haut pour les consommateurs, ce qui justifiait son abandon...

Une question plus globale que bruxelloise

Le vrai problème de la PAC dépasse donc largement les querelles de boutiquiers qui se déroulent actuellement à Bruxelles. La vraie question serait de savoir si l'on peut compter sur le marché pour assurer la couverture des besoins alimentaires en protégeant l'environnement. Cela fait longtemps qu'on en discute: au moins depuis le débat lancé par les «physiocrates» au 18e siècle. Depuis ce temps, on a souvent essayé de libéraliser l'agriculture. Chaque fois, il a fallu revenir précipitamment en arrière lorsque la crainte de la famine favorisait les révolutions (dont celle du 14 juillet 1789). La différence, aujourd'hui, est que la révolution pourrait bien être mondiale... Est-ce bien le résultat souhaité?

par Jean-Marc Boussard, membre de l'Académie d'agriculture, co-auteur de l'ouvrage Libéraliser l'agriculture ? Théories, modèles et réalités aux éditions Quae.