Jean Pisani-Ferry
Les dirigeants européens ont prévu de se réunir en décembre pour examiner le plan d'investissement du nouveau président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker. En juillet dernier, il a formulé le projet de mobiliser 300 milliards d'euros de dépenses en capital sur trois ans. Il s'agit maintenant de savoir comment.
L'idée selon laquelle un surplus d'investissement pourrait opportunément concourir au redressement de la conjoncture tout en contribuant au redressement à moyen terme de l'économie européenne ne fait guère débat, mais les moyens de la mise en place d'un tel programme sont loin de faire l'unanimité.
Une initiative similaire avait déjà été engagée en 1993 par Jacques Delors. Alors président de la Commission, il avait proposé dans son Livre blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi un grand plan d'investissement. Adopté par les chefs d'État, il n'a jamais été appliqué. En 2000, c'est dans le cadre de la stratégie de Lisbonne que l'UE avait fixé aux pays membres de porter leur budget de recherche et développement à 3% de leur PIB. Il n'en a rien été. Plus récemment, en juin 2012, les dirigeants de l'UE ont adopté un Pacte pour la croissance et l'emploi d'un montant nominal de 120 milliards d'euros. Il n'en est rien résulté de substantiel.
Rien n'est plus facile que de faire semblant d'agir - par exemple en demandant à la Banque européenne d'investissement (BEI) de prêter davantage. De tels appels font face à deux écueils: d'une part, la BEI n'a pas intérêt à mettre en danger sa réputation de solvabilité en prenant trop de risque ; d'autre part, un volume de prêt additionnel peut avoir pour seul effet d'évincer des prêteurs privés. Un pont financé par un prêt de la BEI peut revenir moins cher que s'il est financé par l'appel au marché des capitaux, mais cela reste le même pont et son impact économique reste le même. La taille du bilan de la BEI est un très mauvais indicateur de l'impact économique de son action.
Mieux vaut faire appel à trois leviers disponibles pour stimuler l'investissement. Le premier est budgétaire : les États qui disposent de marges de manœuvre doivent en profiter pour engager des projets d'infrastructures. Les investissements publics peuvent être complémentaires plutôt que substituts des investissements privés. En d'autres termes, des investissements publics bien choisis et bien ciblés peuvent stimuler l'investissement privé.
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Actuellement, les marchés prêtent aux emprunteurs publics les mieux notés à des taux particulièrement bas. Il faut en profiter pour investir dans les transports et le numérique, et ainsi stimuler la création et le développement d'entreprises innovantes.
Des capitaux bons marchés ne justifient évidemment pas de se lancer dans des investissements dont le rendement économique et social ne serait pas assuré - ce qu'on appelle les « éléphants blancs ». Les projets doivent être choisis sur la base de leurs impacts économiques et sociaux, par des procédures adéquates qui évitent de gaspiller l'argent public dans de grands travaux sans utilité collective.
Le deuxième levier d'investissement est de nature réglementaire. Beaucoup de secteurs qui nécessitent des investissements à longue portée - dont les effets sur l'offre ne se font sentir qu'a moyen-long terme - sont régulés par l'État. C'est en particulier le cas des transports, de l'énergie et des télécoms. Cela donne aux décideurs publics le pouvoir d'influencer l'orientation des investissements sans en supporter le coût.
Assurer une plus grande prévisibilité du cadre réglementaire à venir permettrait de concrétiser de nombreux projets en attente. Plus de prévisibilité concernant l'évolution future du prix des énergies carbones débloquerait les capitaux privés pour l'investissement dans les énergies renouvelables. Enfin, les pays européens devraient se doter d'un cadre réglementaire commun pour les projets d'investissements transfrontaliers.
Des mesures relativement simples permettraient ainsi de relancer les investissements rentables, stimulant la demande à court terme et le potentiel productif à moyen terme. Leur mise en place ne coûterait rien, si ce n'est de la volonté politique.
Le troisième levier est de nature financière. Ce qui limite l'investissement n'est pas le taux d'intérêt élevé, mais l'aversion au risque du système bancaire. Aux États-Unis, le système de financement de l'économie repose principalement sur les marchés financiers alors qu'en Europe continentale, le crédit bancaire règne en maître.
Or les régulateurs demandent aux banques de réduire leur niveau d'endettement et de disposer de davantage de capital lorsqu'elles opèrent sur des marchés à risques. Enfin, en cas de coup dur, les banques ne pourront plus compter sur une recapitalisation de la part des États. Leurs créanciers savent qu'ils devront prendre leurs pertes. Cela les rend prudents.
C'est intentionnellement que les gouvernements européens demandent aux banques de prendre moins de risques. Les citoyens européens ont payé - et continuent de payer - d'un prix astronomique les conséquences d'une décennie d'imprudence financière. Ils ne veulent pas que cela recommence.
Ce choix a toutefois pour conséquence de handicaper le financement des projets risqués mais à haut rendement. Or c'est de tels projets que l'Europe aurait besoin pour sortir de la stagnation actuelle. Nos économies ont besoin d'entrepreneurs prêts à prendre des risques pour innover. Or, la transition actuelle d'un système financier, reposant principalement sur les banques, à un système de marché s'accompagne d'une aversion au risque.
C'est à ce niveau que les pouvoirs publics (tant au niveau des États que de l'UE) peuvent intervenir pour partager une partie des risques avec les acteurs privés. A court terme, ils devraient utiliser la BEI ainsi que les banques de développement nationales pour s'impliquer dans l'évaluation des projets et leur financement - pour en recueillir les fruits.
Ces trois leviers permettraient-ils d'atteindre l'objectif d'un supplément d'investissement de 300 milliards d'euros ? A ce stade, il est impossible de le dire. Mais ils sont le plus sûr moyen de parvenir à l'objectif fixé.
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Jean Pisani-Ferry est professeur à la Hertie School of Governance à Berlin. Il est également commissaire général de France Stratégie (Paris). Il a été directeur de Bruegel, un cercle de réflexion économique basé à Bruxelles.
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