Ladislas Skura
La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit un plan d'économie de 50 milliards d'euros répartis sur trois ans. Conséquences d'un Etat fortement endetté et des exigences nouvelles du traité sur la stabilité signé en mars 2012, la nouvelle discipline budgétaire et l'introduction de la « règle d'or » sont assumées par l'ensemble des administrations publiques.
Par conséquent, les collectivités territoriales participeront à la réduction des déficits publics nécessaire à la relance de la compétitivité nationale à hauteur de 12,5 milliards d'euros. Suite au gel des concours financiers de l'Etat en 2013, les collectivités territoriales ont vu leurs recettes diminuer de 1,5 milliards d'euros en 2014, puis de 11 milliards d'euros supplémentaires d'ici 2017.
Cette baisse des concours financiers est anxiogène et n'est pas sans conséquences pour les collectivités territoriales qui se trouvent en « bout de chaine ». Cour des Comptes, Observatoire des Finances Locales, Comité des Finances Locales, le Sénat ; de nombreux rapports s'alarment sur les conséquences de la baisse des concours financiers sur les collectivités territoriales.
L'effet ciseaux est le résultat d'une évolution inverse des dépenses et des recettes de fonctionnement. Lorsque les dépenses de fonctionnement augmentent plus rapidement que les recettes, le bilan financier se dégrade et l'équilibre financier est difficile à atteindre.
Entre 2010 et 2011, les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales ont augmenté de 2,26% contre 3,23% d'augmentation pour les recettes. Sur cette période, l'évolution des recettes était plus dynamique que celle des dépenses. Entre 2013 et 2014, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 2,19% contre seulement 1,32% pour les recettes. Sur ce dernier exercice, l'évolution des dépenses et des recettes s'est inversée au détriment de la santé financière des collectivités territoriales. L'effet ciseaux est devenu négatif à partir de l'exercice 2012 et s'est fortement creusé en 2013 puis en 2014. Comment expliquer cet écart entre l'évolution des recettes et des dépenses ?
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A la diminution des ressources expliquée en partie par la baisse des concours financiers de l'Etat (1,5 milliards d'euros en 2014), s'ajoute une hausse des charges et des dépenses des collectivités territoriales en raison d'un désengagement de l'Etat ou de décisions nationales imposées. Les travaux des chambres régionales et territoriales des comptes relèvent que (i) la réforme des rythmes scolaires, (ii) les normes techniques nationales, (iii) les dispositions applicables à la fonction publique territoriale et (iv) la revalorisation du revenu de solidarité active (RSA) ont considérablement marqué les finances des collectivités territoriales. En 2014, les dépenses de personnel des collectivités territoriales ont augmenté de 3,9% pour des motifs qui ne relèvent pas des décisions des collectivités mais des décisions de l'Etat.
Corolaire de cet effet ciseaux, l'épargne brute et le fonds de roulement des collectivités territoriales sont marqués par une forte érosion (-2,71% entre 2013 et 2014). La baisse de l'épargne brute induit mécaniquement une contraction dans le volume d'investissement.
Au détriment de la croissance et de l'emploi, la baisse de l'investissement local est identifiée comme la variable d'ajustement privilégiée par 6 collectivités territoriales sur 10 pour compenser la baisse des concours financiers de l'Etat. Pourtant, les dépenses d'investissement des collectivités territoriales représentent environ 75% de l'investissement public en France. L'investissement local permet de moderniser l'équipement public, d'améliorer l'offre et la qualité du service public, d'améliorer ou renforcer l'attractivité du territoire (aménagement urbain, transport, logement, infrastructures publics) et mettre en conformité un patrimoine parfois vieillissant.
La baisse de l'épargne brute de 6,7 milliards d'euros pour l'année 2015 représente une manne importante qui n'a pas été réinjectée dans l'économie locale. Entre 2013 et 2014, les dépenses d'investissement des collectivités territoriales ont chuté d'environ 9%. En 2015, l'investissement s'est mesuré à 48,9 milliards d'euros contre 52,8 milliards en 2014, soit une nouvelle baisse de 7,3%. Depuis l'annonce de la baisse des concours financiers de l'Etat, c'est approximativement 10 milliards d'euros d'investissement qui n'ont pas pu irriguer le tissu économique local et contribuer au développement socio-économique.
Outre la réduction de leurs moyens, les collectivités territoriales souffrent d'un manque de visibilité et de lisibilité financière. Démunis face aux enjeux techniques, de nombreux élus privilégient l'attentisme et choisissent de retarder leur investissement faute de pouvoir anticiper l'impact de la baisse des concours financiers de l'Etat.
La poursuite de la baisse des concours financiers de l'Etat ces prochaines années pâlissent les perspectives d'évolution de l'investissement local et du marché de l'emploi.
Face à l'impasse budgétaire que connaissent de nombreuses collectivités territoriales, le levier fiscal peut sembler être une solution de repli. Pour compenser la baisse des concours financiers de l'Etat, le levier fiscal a toutefois été utilisé avec une grande modération. Les recettes fiscales des collectivités territoriales ont progressé de 3,2% en 2014 et l'année 2015 ne devrait pas déroger à la règle. Ces chiffres ne sont pas particulièrement alarmants et indiquent que la fiscalité locale n'a pas ostensiblement augmentée. Cette stabilité est en partie expliquée par le renouvellement des conseils municipaux en 2014, situation peu sujette à l'augmentation des impôts locaux, et à une pression fiscale générale arrivée à saturation.
Après les incertitudes liées à la refonte du système bancaire, le recours à l'endettement est devenu une solution alternative intéressante pour compenser la perte liée aux baisses des concours financiers de l'Etat. Les conditions d'emprunt sont historiquement très favorables et l'offre de crédit aux collectivités territoriales est devenue abondante. En 2014, les collectivités territoriales finançaient leur dette à 2,40% d'intérêt l'an.
Paradoxalement, la chute de l'autofinancement et l'utilisation modérée du levier fiscal n'ont pas eu d'impact sur le niveau d'endettement des collectivités. L'encours de leur dette en 2015 progresse lentement de 1,9% pour atteindre 176 milliards d'euros. Si les Départements restent peu enclins à l'endettement, les Régions sont plus actives sur ce mode de financement. Plus généralement, les collectivités locales semblent préférer poursuivre la gestion de leur programme de désendettement.
Par ailleurs, la culture du recours à l'emprunt bancaire s'est retrouvée fragilisée à la suite des différentes affaires dites des « emprunts toxiques » contractés par des collectivités locales avant la crise financière de 2008. Depuis, le législateur est venu encadrer massivement les recours aux emprunts risqués dits « structurés » par les collectivités territoriales.
Le Département est sans doute la collectivité locale la plus fragilisée par la baisse des concours financiers de l'Etat. Ici, l'effet ciseaux est considérablement tranchant en raison de dépenses de prestations sociales qui augmentent de manière exponentielle. Compétents en matière d'aide sociale, d'autonomie des personnes et de solidarité des territoires, les départements ont vu les allocations sociales exploser en 2015 : +9,2% pour le revenu de solidarité active (RSA), +2,0% pour l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), +6,0% pour la prestation de compensation du handicap (PCH). En 2015, le coût des allocations individuelles de solidarité ne seront pris en charge par l'Etat qu'à hauteur de 9,6 milliards d'euros soit un différentiel de 8,1 milliards à la charge des Départements. Cette somme, qui représente 10% du budget des 101 Départements, est une charge nouvelle non maitrisée en ce qu'elle résulte essentiellement de la durée et de la montée du chômage ainsi que du vieillissement de la population.
Le risque d'insolvabilité de certain Département est réel : 40 départements pourraient se retrouver en situation de cessation des paiements en 2016.
De nombreuses collectivités territoriales ne sont plus en mesure d'assumer le maintien de certains équipements et services publics devenus couteux. Face à cet enjeu inédit, les collectivités territoriales sont contraintes de devoir repenser leur organisation et l'action de leur politique publique.
Certaines d'entre elles comme les Départements, se mobilisent afin de déceler de nouvelles pistes de réflexion : refonte du pilotage de la masse salariale, objectif d'évolution « zéro valeur » de leurs dépenses de fonctionnement, rationalisation et regroupement des structures publiques, massification de l'achat public, mutualisation des services externes ou fonctionnels... Concomitamment, on observe ces deux dernières années un net ralentissement des dépenses en fonctionnement et en charges courantes. Premier poste de dépense des collectivités territoriales, la croissance de la dépense en frais de personnel ralentit considérablement depuis 2014.
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Le courageux travail d'innovation de l'action publique offrira aux collectivités territoriales les outils nécessaires pour mieux maitriser et anticiper l'évolution de leurs contraintes liées à la hausse des dépenses et à la baisse de leurs ressources.
Ladislas Skura
