Europe: faute de politique, le droit de la concurrence s'impose

La Commission européenne a ouvert, le 23 novembre 2015, une investigation approfondie portant sur le versement d'une aide d'État, en éventuelle contravention avec les règles européennes, destinée à financer la construction de deux réacteurs nucléaires, par Rosatom, en Hongrie. Cette procédure intervient alors que la relation entre la Hongrie et la Commission s'est détériorée au cours des mois récents. Elle fait suite à une procédure qui avait porté sur la construction, par EDF, de deux réacteurs nucléaires à Hinkley Point, au Royaume-Uni, qui s'était soldée par une modification marginale du projet initial.

Dans le cas précis de Paks II, il serait inopportun de prétendre se prononcer sur le fond du dossier. Il est, comme souvent, complexe. En matière d'aide d'État, la Commission s'appuie sur une procédure éprouvée. Son action, comme toujours en droit de la concurrence, est enserrée dans des règles juridiques qui organisent les droits de la défense, sous le contrôle vigilant du juge communautaire.

Une place à la négociation politique

L'application des règles en matière d'aides d'État n'est cependant pas complètement exempte d'opportunité. Malgré les tentatives récentes pour « techniciser » ce régime en le colorant de considérations concurrentielles, il laisse une place plus grande à la négociation politique que les autres branches du droit de la concurrence (antitrust, concentrations). Surtout, dès qu'il implique des acteurs extra-européens, comme c'est le cas ici avec l'entreprise nucléaire russe Rosatom et sa position historique forte en Hongrie.

Au-delà de ces questions, la Commission écarte de fait une partie des considérations économiques qui entourent ce projet, lequel, créateur d'emplois, notamment dans le secteur de la technologie de pointe, réduit la dépendance énergétique de l'Europe. Plus fondamentalement, il faut bien admettre qu'une fois de plus, la Commission donne le sentiment de n'avoir recours qu'au même outil, la concurrence, pour pallier l'absence de politique européenne digne de ce nom. La concurrence supplée ainsi souvent l'absence de nombreuses politiques, par exemple dans le domaine numérique ou dans le domaine fiscal.

Aucune politique en matière d'énergie

Ici, la concurrence vient au secours de la politique énergétique, élevée au rang des compétences partagées par le Traité de Lisbonne, qui reste embryonnaire. En dépit des ambitions affichées par la Commission Juncker, les Etats membres ont rapidement étouffé toute velléité de mise sur pied d'une politique énergétique européenne digne de ce nom en rappelant sans équivoque que le mix énergétique, le cœur du sujet, resterait de leur ressort. A cet égard, l'action de la Commission n'est que la continuité des quinze dernières années. En dépit des ambitions de Loyola de Palacio, la seule action tangible de la Commission aura été l'ouverture des marchés à la concurrence par les « paquets énergie » et les cas ouverts par la direction générale de la concurrence.

La concurrence agit quand la politique échoue

De tout ceci une conclusion émerge : la concurrence agit quand la politique échoue. A Bruxelles, on souhaiterait qu'elle demeure un sujet technique. C'est malheureusement une illusion : quand on déploie un outil aussi puissant, bon gré mal gré, on fait de la politique, ou on est perçu comme tel. Que l'on songe ici à la virulence extrême des attaques de Barack Obama à l'égard de la politique européenne de la concurrence.

Dans un tel contexte, l'utilisation du droit de la concurrence par la Commission ne doit pas échapper à une mise en perspective par rapport aux autres objectifs du traité. Veut-on oui ou non empêcher ou promouvoir le développement de l'énergie nucléaire en Europe, notamment en Finlande, en Hongrie ou encore au Royaume-Uni (lesquels apportent la plus importante contribution en termes de réduction des gaz à effet de serre en Europe) ? Après la COP 21, et alors que toutes les analyses sérieuses confirment le besoin de nucléaire, qu'il s'agisse de bas coût énergétique, de faiblesse des émissions de gaz à effet de serre ou d'indépendance énergétique, la Commission doit sans doute se poser la question de l'utilisation stratégique du droit de la concurrence, qui, après tout, n'est qu'un outil.

Bruno Alomar, qui enseigne l'économie et les institutions européennes à Sciences Po Paris, est l'auteur de « Grandes Questions Européennes ».