IDEE. Les travaux de la Convention citoyenne pour le climat font apparaitre une hostilité à la taxe carbone et un engouement pour les standards technologiques. Taxe carbone et standard technologique sont deux leviers du progrès technique. Chacun possède des avantages et des inconvénients qu'il est bon de rappeler. Par Stefan Ambec et Claude Crampes, Toulouse School of Economics.
Le dérèglement climatique nous oblige à faire preuve d'innovation. C'est ce qu'a fait le gouvernement français en lançant une expérience originale de démocratie directe : la Convention citoyenne pour le climat. Cent cinquante personnes ont été tirées au sort pour proposer des « mesures permettant d'atteindre une baisse d'au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2030 (par rapport à 1990) dans un esprit de justice sociale. » Les travaux ont commencé en octobre 2019 au rythme d'un week-end de trois jours tous les mois, puis ont été interrompus par l'épidémie du covid-19. La Convention devait rendre ses conclusions en avril.
Un des intérêts de cette Convention réside dans sa vertu pédagogique. Les auditions étant filmées et disponibles sur le web, chacun peut s'initier aux enjeux climatiques et s'informer sur les politiques publiques susceptibles d'y répondre. Les premiers échanges avec les experts ont donné le ton : une hostilité affichée à la taxe carbone. Dès la quatrième journée, une des citoyennes de la Commission s'est insurgée contre un questionnaire qui leur avait été distribué sur le sujet. Elle a déclaré sous les applaudissements que l'on parlait "trop de la taxe carbone".
Il régnait un soupçon de manipulation de la part des autorités publiques.
Sans préjuger des conclusions de la Convention, il semble au fil des débats que les solutions technologiques emportent l'adhésion sur les mesures fiscales. On veut favoriser des technologies plus propres avec des subventions (qu'il faudra pourtant financer par des prélèvements fiscaux) ou bien imposer des standards plus contraignants en matière d'efficacité énergétique et de rejets de polluants. Certaines technologies sont à bannir, comme c'est déjà le cas dans les villes qui limitent le chauffage des terrasses des bars et restaurants. Les membres de la Convention parlent d'interdire des lignes aériennes intérieures et d'instaurer un quota de vêtements neufs par an.
Bien que ces solutions technologiques soient séduisantes - tout le monde veut le meilleur de la technologie -, elles ont un coût. Elles ont aussi des défauts que l'on peut éviter avec une taxe carbone.
La taxe carbone comme levier de progrès technologique
Tout le monde s'accorde sur le fait que nous avons besoin de technologies plus performantes pour faire face au dérèglement climatique. Mais les avis divergent sur les moyens pour y parvenir. Imposer des standards technologiques plus contraignants présente l'avantage de la simplicité. Il s'agit par exemple de plafonner les émissions de CO2 par kilomètre pour les véhicules, par surface habitable pour les logements, par volume pour les réfrigérateurs. Ce type de réglementation envoie un message clair aux constructeurs : vous devez innover pour faire en sorte que vos produits respectent ces nouvelles exigences. Mais il faut l'accompagner de moyens de contrôle, et de pénalités en cas de non-respect. La détermination des standards ouvre aussi la porte à un intense lobbying par les industriels concernés.
La taxe carbone utilise un moyen détourné pour susciter cette innovation : le signal prix. En faisant payer les émissions de CO2, on accroit le prix des carburants ce qui pousse à l'achat de véhicules moins énergivores. On augmente le coût du chauffage au fuel et au gaz, ce qui rend l'investissement dans l'isolation ou l'achat d'une pompe à chaleur plus attractif. Accroitre le prix de l'énergie incite les ménages à en consommer moins et les entreprises à concevoir des produits pour accompagner cette transition. Nous l'avons vécu après le choc pétrolier des années soixante-dix qui a transformé le parc automobile européen vers plus de sobriété.
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Standard versus taxe
Comme le standard technologique, la taxe carbone est un outil de la politique environnementale qui suscite le progrès technique, mais par d'autre leviers. L'épisode des gilets jaunes a mis en lumière les inconvénients de la taxe carbone non accompagnée de mesures sociales. Les standards ont aussi leurs défauts, dont certains peuvent être évités avec la taxe. En voici quelques-uns.
Les standards sont un outil manipulable par les groupes de pression pour favoriser leurs produits ou leurs technologies. On a bien vu en 2015 comment Volkswagen a réussi à tromper les contrôleurs sur les niveaux d'émission polluante de ses véhicules diesel. Comme les barrières métalliques empêchant le stationnement des voitures, l'absence de standard sur une technologie donnée est interprétée comme une autorisation. Dès lors, il faut les multiplier, ce qui ouvre la porte à des négociations industrie par industrie, voire entreprise par entreprise. La politique industrielle de soutien des champions nationaux et les menaces de perte d'emplois entrent alors en conflit avec l'objectif environnemental de réduction des émissions polluantes à moindre coût. De même, le standard technologique peut être détourné de sa mission initiale de protection de l'environnement pour ériger des barrières au commerce international au bénéfice de producteurs influents qui, protégés de la concurrence, peuvent imposer leurs conditions commerciales.
Le standard réglemente le produit mais ne contrôle pas son usage. Obliger un conducteur qui roule peu à payer le surcoût d'une technologie avancée en termes d'efficacité énergétique est inefficace économiquement. Avec une taxe carbone, il garderait sa vieille voiture mais réduirait ses déplacements, et l'automobiliste qui se déplace beaucoup serait incité à acheter une voiture moins consommatrice. Pour le premier, l'impact sur les émissions de CO2 serait sensiblement le même qu'avec une motorisation plus couteuse puisqu'il roule peu ; quant au second, le surcoût à l'achat serait compensé par une consommation réduite. De manière similaire, il est inefficient d'imposer l'achat d'un climatiseur sophistiqué s'il n'est utilisé que deux semaines par an. Si l'on veut en passer par des spécifications techniques, celles des climatiseurs devraient être différentes selon les régions et la durée d'utilisation ce qui est impossible à mettre en pratique.
Par ailleurs, une voiture qui reste au garage ne pollue pas, alors qu'une voiture qui consomme peu sera davantage utilisée. C'est ce que les économistes nomment l'effet rebond (ou paradoxe de Jevons) des politiques environnementales. La réduction de la pollution due au nouveau standard est moindre que celle estimée à usage donnée car l'usage augmente. L'effet rebond a été mis en évidence dans une étude sur le bonus-malus automobile pour les émissions de CO2 en France. Cette mesure a bien atteint son objectif qui était de diriger les achats vers des voitures plus sobres en énergie, mais au prix d'un accroissement du nombre de kilomètres parcourus par an. Au final, les auteurs de l'étude estiment que le bonus-malus a augmenté les émissions du secteur automobile d'environ 9%. Au contraire, taxer le carbone contenu dans le carburant impacte non seulement l'achat de voitures mais aussi leur usage en incitant les conducteurs à rouler moins même si leur voiture consomme peu.
L'effet Gruenspecht
Le standard technologique, en s'appliquant aux produits neufs, accroît la valeur des produits plus polluants sur le marché de l'occasion. C'est l'effet Gruenspecht du nom de l'économiste qui l'a popularisé. Les consommateurs qui ne veulent ou ne peuvent pas payer le surcoût d'une technologie plus avancée n'ont d'autre choix que de garder leur véhicule ou de se tourner vers le marché d'occasion. Des voitures qui devraient partir à la casse continuent à rouler. Au final, le standard encourage l'augmentation de la durée de vie des véhicules énergivores. Une étude a identifié l'effet Gruenspecht dans le cadre du CAFE (Corporate Average Fuel Economy), le standard d'efficacité énergétique des Etats-Unis. Les auteurs partent du constat que les véhicules les plus lourds et les plus puissants sont ceux qui durent plus longtemps. Suite au renforcement du CAFE, les acheteurs de SUV et de pickups reportent leurs achats ou achètent d'occasion. En conclusion, les auteurs de l'étude estiment que cet effet minore la réduction des émissions de CO2 d'environ 15%. Avec la taxe carbone, pas d'effet Gruenspecht. Les propriétaires de SUV et de pickups sont immédiatement impactés par l'augmentation du prix des carburants lorsqu'ils passent à la pompe. Ils sont incités à rouler moins et à remplacer leur véhicule par un neuf plus sobre.
Le standard technologique n'est pas plus juste que la taxe carbone. Certes, la taxe carbone touche de plein fouet les plus pauvres qui consacrent une grosse part de leur revenu à acheter l'énergie pour se chauffer ou se déplacer. Cependant, comme nous l'avions mentionné dans une tribune précédente, à la différence du standard, la taxe génère des recettes qui peuvent être utilisées pour compenser cette perte de pouvoir d'achat en ciblant les plus démunis. De son côté, le standard est loin d'être indolore. Il augmente le coût des voitures, des chaudières, des climatiseurs. Les ménages les plus pauvres auront du mal à financer ces dépenses surtout s'ils n'ont pas accès au crédit. Tout comme la taxe carbone, un standard technologique peut heurter davantage les pauvres que les riches. L'analyse économique montre qu'un standard d'efficacité énergétique peut s'avérer plus régressif qu'une taxe carbone, c'est-à-dire creuser les inégalités. Ce résultat a été validé empiriquement pour le CAFE aux Etats-Unis.
Le mandat de la Convention citoyenne est de recommander des outils de politiques publiques pour réduire les émissions de gaz à effet de serre dans un esprit de justice sociale. Une multitude d'instruments sont disponibles, combinant des interventions directes sur les quantités et l'orientation des comportements par des contrôles de prix. Certains sont déjà utilisés, d'autres sont à imaginer. La taxe carbone, avec ses qualités et ses défauts, est un de ces instruments. Elle ne fera pas tout, mais elle doit faire partie de la solution au même titre que les standards technologiques. Ne pas parler de taxer les émissions carbonées est un choix que les membres de la Commission devront assumer vis-à-vis des générations futures qui sont elles aussi concernées par la justice sociale.
