Millésime exceptionnel à tous points de vue, l'année 2020 l'est également pour l'évaluation très disparate du déficit structurel, défini comme le déficit public qui n'est pas lié aux évolutions conjoncturelles du cycle économique.

Ainsi la dernière estimation de ce déficit structurel donnée par le ministère de l'Économie et des Finances (dans le quatrième projet de loi de finances rectificative) est de 0,6 % en 2020 puis de 3,6 % en 2021, soit moitié moins que celle donnée... deux mois plus tôt dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2021 (1,2 % en 2020 pour toujours 3,6 % en 2021).

Elle était en outre significativement plus basse que celle de 2019 (2,2 %) ce qui est particulièrement loufoque, même avec une hypothèse de croissance potentielle optimiste (1,25 % en 2019 et 2020 et 1,3 % en 2021).

Cette amélioration du solde structurel saugrenue provenait du choix d'enregistrer les mesures d'urgence de 2020 (de l'ordre de 3 points de PIB) comme temporaires - et sans impact sur le solde structurel en 2020 - et les mesures du plan de relance (dépenses supplémentaires et baisses de prélèvements obligatoires, pour un total de l'ordre de 4 points de PIB sur l'ensemble de la durée d'exécution du plan de relance) comme structurelles.

Devant une telle aberration, le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), censé s'assurer du respect du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), avait prudemment considéré que « les estimations de solde structurel présentées par le gouvernement dans le PLF pour 2021 ne peuvent être interprétées que sur l'année 2021 en comparaison avec l'année 2019 ».

Sa contre-expertise, fondée sur des documents fournis par le gouvernement, aboutissait à un déficit structurel plus élevé - mais toujours éloigné du bon sens - de 1,9 % en 2020 et à un niveau bien plus raisonnable de 4,8 % en 2021.

Déficit structurel autour de 5 %

La Commission européenne, qui évalue le déficit structurel car il s'agit de l'un des indicateurs budgétaires européens clés du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) adopté en 1997, a effectué une analyse qui semble beaucoup plus pertinente de la situation.

Dans son avis sur le projet de loi de finances français pour 2021, Bruxelles relève qu'une bonne partie des dépenses de soutien dédiées à la lutte contre la crise « ne semblent pas être temporaires ni compensées », mentionnant en particulier les hausses de salaire des personnels hospitaliers et la baisse des impôts de production soit 18 milliards d'euros ou près de 1 % de PIB.

La Commission européenne évalue finalement le déficit structurel français de manière beaucoup plus lucide que nos institutions nationales à 3,3 % en 2019, 5,1 % en 2020 et 5,7 % en 2021.

Nous jugeons pour notre part aujourd'hui, comme ce fut le cas après la crise de 2008, que l'output gap (écart de production) constaté en 2020 ne sera jamais totalement rattrapé, même dans un scénario de croissance de 5 % en 2021, car la crise économique de 2020 est trois fois plus violente que celle de 2008-2009.

Avec le recul, il est désormais évident que 2019 signait une année de haut de cycle et donc que le solde structurel était alors, comme en 2000, supérieur au déficit public nominal de 3 %, comme nous l'avions d'ailleurs relevé l'an dernier.

C'est pourquoi nous estimons, comme la Commission européenne, la dégradation du déficit structurel d'au moins 2 points de PIB en 2020 ce qui l'amène autour de 5 % et sans doute un peu plus, soit 5,5 % en 2021.

Un calcul difficile

Comment expliquer un tel écart ? À la différence du déficit nominal, établi par des institutions publiques indépendantes et compétentes comme l'Insee ou Eurostat et certifié par la Cour des comptes, le déficit structurel n'est pas immédiatement quantifiable. La meilleure manière de le calculer est de retrancher au déficit nominal le déficit dit conjoncturel - c'est-à-dire exclusivement dû à la conjoncture.

Pour ce faire, il faut tout d'abord estimer le potentiel de croissance de l'économie qui est, selon la définition du Fonds monétaire international (FMI), le niveau maximal de production qu'une économie peut soutenir sans tensions inflationnistes.

Un large consensus existe chez les économistes pour l'estimer en France autour de 1,5 % avant la crise sanitaire et depuis 2020 autour de 1 %. L'écart de production annuel, soit la différence entre le niveau de croissance du PIB réel et son potentiel s'en déduit : cet écart est positif en période faste, négatif en période creuse.

La somme des écarts de production cumulés depuis le début d'un cycle économique est l'« output gap », c'est-à-dire l'écart entre le niveau du PIB effectivement mesuré et le PIB théorique calculé à partir de la croissance potentielle.

Ainsi, au début d'un nouveau cycle et avec une reprise poussive de 0,5 % pendant deux ans, pour un potentiel de croissance estimé à 1,5 % l'output put gap final au terme des deux ans accusera un retard de 2 % du PIB.

Comme en France les prélèvements obligatoires représentent environ la moitié du PIB (43,8 % en 2013) et que, sur longue période, leur élasticité historique est globalement proche de l'unité (une baisse de 1 % du PIB générant une baisse de 1 % des recettes publiques), on peut considérer qu'une baisse de 1 % du PIB implique une hausse conjoncturelle du déficit public, ceteris paribus, de 0,5 %.

Pour reprendre notre exemple, avec un output gap de 2 %, le déficit conjoncturel serait donc de 1 %, ce qui pour un déficit nominal de 3 % (soit le niveau en France en 2019) aboutirait à un déficit structurel de 2 %.

Créativité comptable

La principale difficulté de l'exercice est bien de mesurer avec précision l'output gap et donc la situation économique dans le cycle, ce qui explique des révisions rétrospectives parfois spectaculaires de ce dernier.

À titre d'exemple, en 2000, une année de haut de cycle, l'output gap avait été évalué à l'époque à 0 par les organisations internationales et l'État pour être revu à... +3 % quelques années plus tard.

Devant de telles difficultés d'évaluation, on comprend bien comment un gouvernement soucieux de présenter à la Commission européenne un effort structurel important peut faire preuve de comptabilité publique créative. Il lui suffit d'augmenter artificiellement le déficit conjoncturel par divers procédés (comme afficher un potentiel de croissance plus élevé qu'il ne l'est réellement) pour réduire mécaniquement le déficit structurel.

Bien entendu ces manipulations ne sont pas tenables à long terme mais il suffit de les corriger à la faveur d'un... changement de gouvernement. C'est exactement ce qui s'est produit en septembre 2017, juste après l'élection du président Emmanuel Macron, puisque le ministère de l'Économie avait alors carrément doublé son estimation du déficit structurel pour 2017, passée de 1,1 % en 2016 à 2,2 % en 2017 (nous l'estimions à l'époque aux environs de 3 %).

Avec une croissance potentielle désormais estimée autour de 1 % l'incantation du ministre de l'Économie Bruno Le Maire, selon laquelle la reprise économique réglerait tous les problèmes budgétaires semble bien irréaliste. Il ne semble pas non plus envisageable d'augmenter les prélèvements obligatoires sur les entreprises au moment où le gouvernement décide de réduire les impôts de production pour relancer l'investissement.

Il en est de même pour les particuliers, de plus en plus allergiques à toute hausse d'impôts comme l'ont montré les mouvements des « bonnets rouges » et des « gilets jaunes ». Enfin, l'utopie d'une éventuelle annulation de la dette publique française détenue par la Banque centrale européenne, formellement interdite par l'article 123 du Traité de l'Union européenne, traité que les pays vertueux du nord de la zone euro refuseront d'amender, a été douchée tout récemment par la présidente de la Banque centrale européenne, Christine Lagarde.

Dans ces conditions, la seule manière de réduire le déficit structurel reste l'effort en dépenses, c'est-à-dire la réduction des dépenses publiques. Cette réduction - et surtout la répartition des coupes - devrait donc être au cœur de la politique budgétaire de ces prochaines années.

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(*) Par Éric Pichet, Professeur et directeur du Mastère Spécialisé Patrimoine et Immobilier, Kedge Business School.

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.