Plus efficaces et transparents : les services publics français ont une marge de progression conséquente selon Didier Migaud, président de la Cour des comptes, qui a suivi à Bordeaux l’audience solennelle de la Chambre régionale des comptes (CRC) de Nouvelle-Aquitaine. Les magistrats financiers n’échappent pas à cette obligation d’efficacité et Didier Migaud et Jean-François Monteils, président de la CRC de Nouvelle-Aquitaine, ont dit leur opposition à toute remise en cause de la séparation entre...
Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes était l'invité vedette de l'audience solennelle de la Chambre régionale des comptes (CRC) de Nouvelle-Aquitaine dont Jean-François Monteils est le président, qui s'est tenue ce vendredi 25 janvier. Parfois présenté comme un implacable représentant de l'orthodoxie budgétaire sans la moindre considération pour la réalité sociale et politique des collectivités, Didier Migaud a rappelé que la mission des magistrats financiers est de s'assurer du bon emploi de l'argent public et de "mettre en lumière" les pratiques de gaspillage.
Une philosophie déployée sur le terrain par la CRC de Nouvelle-Aquitaine, dont la compétence de contrôle des comptes et de la gestion, ainsi que le contrôle budgétaire, portent sur 8.629 collectivités et établissements publics locaux, représentant 34,6 Md€ de budget, soumis aux règles de la comptabilité publique et dotés d'un comptable public. C'est ainsi que Didier Migaud a également abordé la mutation en cours de ces juridictions financières incarnées par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, sans oublier la Cour de discipline budgétaire et financière, qui sanctionne les gestionnaires publics.
Améliorer la qualité des services publics
Le premier président de la Cour des comptes a expliqué que le rôle des juridictions financières, qui sont elles-mêmes en mutation, se présente comme un triptyque. Les juridictions financières s'assurent tout d'abord de la régularité, de la probité de l'action publique, a rappelé Didier Migaud, avant de préciser qu'elles doivent s'assurer que les moyens financiers mis en œuvre permettront d'atteindre les objectifs fixés, au meilleur coût. Le premier président de la Cour des comptes a complété cette deuxième partie du triptyque en jugeant que l'augmentation de la dépense ne suffit pas à elle seule à obtenir de l'efficacité. Ceci avant de souligner que la France, malgré une dépense publique supérieure à celle de ses voisins, n'a pas de services publics vraiment meilleurs.
"Les choix à faire sont difficiles" a-t-il lancé. Rejoignant ainsi de façon indirecte l'opinion du gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, qui, lors de son dernier passage à Bordeaux, a plaidé pour des services publics français plus performants. Le troisième volet du triptyque de Didier Migaud tient dans la transparence de l'action publique.
"A l'heure des fausses nouvelles l'accès à une information fiable publique est mis en doute. Le rôle des juridictions financières est intimement lié au fonctionnement démocratique, nous devons nous assurer qu'elles restent en phase avec l'évolution de la société" a pointé le magistrat financier.
Nécessaire séparation entre ordonnateur et comptable
La deuxième partie de son intervention a porté sur le régime de responsabilité dans la gestion publique entre ordonnateurs (les élus, les ministres...), qui ordonnent les dépenses, et les comptables publics, qui débloquent les fonds et les répartissent en fonction des instructions. Type d'opération formellement interdit aux élus, qui n'ont littéralement pas le droit de toucher à l'argent. Entamée en 2008 la réforme des juridictions financières aurait pu se solder par la disparition des chambres régionales des comptes, qui disposent de leur propre autonomie.
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Cela n'a pas été le cas mais la partie continue. Sans nier la nécessité d'une réforme "de grande ampleur", Didier Migaud a souligné qu'il existait en l'état un vrai risque de déresponsabilisation, que seules de solides bases juridiques de séparation entre ordonnateur et comptable public permettent actuellement de combattre. Ce rapport à la probité est le fait de magistrats financiers consciencieux qui ont précisé qu'ils n'étaient pas sourds à certaines des attentes exprimées par le mouvement des Gilets jaunes, en particulier au sujet de la transparence de l'action publique.
Responsabilité : un concept fuyant et envahissant
Cette préoccupation était également présente dans le discours du président de la CRC de Nouvelle-Aquitaine, Jean-François Monteils, qui, après les interventions du procureur financier, Benoit Boutin, et du vice-président de la Chambre, Jean-Noël Gout, a mis le concept de responsabilité au centre de son intervention. Le président de la CRC de Nouvelle-Aquitaine a ainsi commencé par citer Didier Migaud lorsqu'il a expliqué que "nos concitoyens ne comprendraient pas, à l'heure où leurs exigences sont plus fortes que jamais en matière de redevabilité de la gestion publique et de probité de ceux qui en ont la charge, que la réforme du régime de responsabilité aboutisse à une forme d'irresponsabilité générale, dans laquelle aucun gestionnaire public n'aurait de compte à rendre des décisions qu'ils prend ou des intérêts financiers dont il a la charge".
Après avoir observé que le terme de responsabilité est fuyant et que les Anglais disposent de près d'une demi-douzaine de mots pour en rendre compte, le président de la CRC de Nouvelle-Aquitaine s'est livré à un historique du concept. Soulignant qu'il cesse d'être un concept moral pour prendre une connotation juridique grâce au code civil napoléonien. Avant d'éclairer l'émergence dans ce concept, à compter du XVIIIe siècle, de trois composantes : avec la responsabilité collective, puis la responsabilité indépendante de la faute et enfin la responsabilité face à l'avenir.
Responsable de l'avenir : cela ne va pas de soi
Jean-François Monteils a rappelé que cette thèse, désormais très en vogue, a été développée par le philosophe Hans Jonas (allemand de confession juive, il a réussi à fuir l'Allemagne nazie qu'il a combattu dans les rangs de l'armée anglaise -Ndlr) "à partir du constat que l'Homme peut désormais, par son action, changer la nature et le cours des choses". Finalement le terme n'a cessé de se charger de sens, bien au-delà des notions classiques de responsabilité civile ou pénale, jusqu'à devenir ambigu, voire galvaudé, a estimé l'orateur, citant plusieurs textes de lois ou règlements qui l'affichent en titre. Avec une sorte de montée en puissance du terme, dopée par les réseaux sociaux, notamment dans la recherche de la responsabilité des décideurs publics et sans plus aucune limite dans la temporalité, puisque désormais le futur est sur la table.
"Il semble donc qu'aujourd'hui les quelques pierres d'angle que la philosophie morale puis le droit avaient difficilement réussi à identifier, à savoir : « obligation visant quelqu'un devant répondre devant quelqu'un d'autre d'un acte passé » ont été balayés tels des fétus de paille", a ainsi analysé le président.
Qui s'est inquiété d'une pétition qui vise à engager la responsabilité de l'Etat devant la justice au titre de ses responsabilités pour l'avenir, qui pourrait selon lui relever « d'une conception de la responsabilité plus proche de la notion de recherche d'un bouc émissaire que de celle de l'obligation juridique de répondre de ses actes, l'innovation venant surtout ici du constat que, si je puis dire, le bouc c'est l'Etat », a déroulé Jean-François Monteils.
La menace d'une déresponsabilisation
Que l'Etat devienne éventuellement le bouc émissaire d'une nouvelle chasse aux sorcières n'empêche pas que le gestionnaire public a des comptes à rendre car, selon l'article 15 de la déclaration des droits de l'Homme, comme l'a souligné le président, "la société a le droit de demander des comptes à tout agent public de son administration". Evoquant "les dernières déclarations gouvernementales", qui soulèvent la question de la séparation entre ordonnateur et comptable, "c'est bien celle beaucoup plus vaste de la responsabilité de l'ensemble des gestionnaires publics qui est soulevée" a recadré Jean-François Monteils.
Avant d'évoquer l'exemple édifiant de la transmission par la CRC de Nouvelle-Aquitaine d'un dossier à la justice pénale, qui s'est soldé par l'acquittement par un tribunal correctionnel néo-aquitain d'un ordonnateur "ayant comme on dit saucissonné un marché, lequel marché était régulièrement attribué au même prestataire, prestataire dont le service fait n'était jamais vérifié, ces divers détails n'étant donc pas jugé de nature à engager la responsabilité dudit gestionnaire", a asséné le magistrat financier.
Un des risques majeurs serait d'en arriver in fine à une situation où le droit serait remplacé par la dénonciation publique "sous couvert notamment de déontologie, tendance qu'il est possible d'observer ici ou là, et qui me paraît présenter une simultanéité finalement inquiétante avec le remplacement de la démocratie par les réseaux sociaux ou les pétitions en ligne".
A l'inverse, a prévenu le patron de la CRC de Nouvelle-Aquitaine, déresponsabiliser les comptables publics mènerait de façon quasi mécanique à une pénalisation croissante et accélérée de la vie publique, "à une substitution du pénal au financier". Des sujets qui sont encore loin d'être épuisés.
