L'Arcep, une autorité indépendante sous pression permanente

LA REGULATION DES TELECOMS EN QUESTION – 2/2. Confronté à des attaques du gouvernement et des opérateurs, le gendarme des télécoms éprouve parfois des difficultés à prendre des décisions de son propre chef. Un élément pourtant fondamental pour réguler un marché sensible.
Pierre Manière

13 mn

Lorsqu'il était à la présidence de l'Arcep entre 2009 et 2015, Jean-Ludovic Silicani a dû essuyer les piques des ministres Eric Besson et Arnaud Montebourg, qui blâmaient le pouvoir de l'institution.
Lorsqu'il était à la présidence de l'Arcep entre 2009 et 2015, Jean-Ludovic Silicani a dû essuyer les piques des ministres Eric Besson et Arnaud Montebourg, qui blâmaient le pouvoir de l'institution. (Crédits : DR)

L'Arcep est l'une des autorités indépendantes les plus importante du pays. Elle a la lourde tâche de réguler le secteur des télécoms, qui est devenu, avec l'essor du numérique, essentiel pour les particuliers et les entreprises. Son travail est d'autant plus complexe que les « régulés » comptent parmi les acteurs les plus puissants de l'Hexagone. Ancien monopole d'Etat, Orange demeure une vaste machine, dont les dirigeants cultivent depuis toujours des liens étroits avec le gouvernement. Les activités de l'ex-France Télécom sont suivies avec attention par les pouvoirs publics. Aujourd'hui encore, l'Etat reste son premier actionnaire, à hauteur de 23% du capital. En face, Bouygues Telecom, Altice (SFR) et Iliad (Free) appartiennent à des milliardaires influents. Martin Bouygues, Patrick Drahi et Xavier Niel possèdent tous des empires médiatiques. Ce qui ne laisse personne indifférent, notamment les décideurs politiques.

Dans ce contexte sensible, les tensions sont monnaie courante. L'Arcep est régulièrement confrontée à des pressions, parfois très fortes, du gouvernement et des opérateurs. Elle doit pourtant se montrer impartiale. Son meilleur atout, c'est son indépendance. Il s'agit, ici, d'un point crucial. Cette indépendance est gravée dans le marbre à sa création, en 1997, sur demande de l'Union européenne. Bruxelles considérait qu'il s'agissait de la meilleure manière de garantir, pour les télécoms, le passage d'un système de monopole d'Etat à un marché concurrentiel régulé. Pourquoi ? Parce que l'Etat ne pouvait pas s'acquitter de cette tâche correctement tout en étant au capital de France Télécom (devenu Orange). « On ne peut être juge et partie, on ne peut être joueur et arbitre, résume Jean-Ludovic Silicani, président de l'Arcep de 2009 à 2015. On ne doit pas mettre des responsables publics en situation structurelle de conflits d'intérêts. »

Une institution « indépendante, mais pas indépendantiste »

Indépendante, mais placée sous le contrôle du Parlement et du juge, l'Arcep ne coupe pas pour autant les ponts avec le gouvernement. Au contraire. Jean-Ludovic Silicani rappelle que l'Arcep, comme les autres autorités administratives indépendantes, fait partie intégrante de l'Etat, et plus précisément de l'exécutif non gouvernemental. Pour mener à bien ses missions fixées par la loi, l'institution travaille avec Bercy et les ministres en charge des télécoms. « L'idée, que certains propagent, consistant à dire que les autorités administratives indépendantes seraient des électrons libres, est totalement erronée », insiste-t-il. Dans tous les dossier, les responsabilités et pouvoirs sont partagés. Le grand chantier du déploiement de la fibre, qui vise à raccorder tous les Français d'ici à 2025, aurait certainement capoté sans les soutiens de tous les gouvernements successifs depuis la présidence de Nicolas Sarkozy.

Successeur de Jean-Ludovic Silicani à la tête de l'Arcep, Sébastien Soriano estime que l'autorité doit être « indépendante, mais pas indépendantiste ». Elle doit aussi « être à l'écoute des priorités de la nation, éviter d'être un 'chien fou', et avoir le souci d'agir dans une marche d'ensemble de l'action publique... quitte à peser sur celle-ci », poursuit-il, évoquant la mobilisation de l'institution, sous sa mandature, pour la couverture des zones blanches (où le mobile ne passe pas), ou la régulation des GAFA.

Il n'empêche qu'en pratique, il apparaît parfois difficile à l'Arcep de prendre des décisions en toute indépendance. Récemment, Laure de La Raudière, sa présidente, a suscité l'émoi de plusieurs observateurs en affirmant attendre une sollicitation de l'Etat pour exercer son pouvoir de sanction à l'égard d'Orange et de SFR, concernant certains retards dans le déploiement de la fibre. Un épisode qui pourrait, au passage, donner de l'eau au moulin de Xavier Niel. Pour le fondateur de Free, l'arrivée de Laure de La Raudière, qui a par le passé « bossé 15 ans chez Orange », est « aberrant pour la concurrence ».

Bras de fer entre Silicani et Besson

Dans d'autres dossiers, il arrive que les pouvoirs de l'Arcep exaspèrent certains ministres, qui font souvent l'objet d'un lobbying intense des opérateurs. Jean-Ludovic Silicani en sait quelque chose. Pendant son mandat, il a essuyé une tempête qui a bien failli coûter très cher à l'institution. L'affaire se déroule en 2010-2011. A l'époque, l'Arcep prépare le lancement de la 4G. Elle élabore son cahier des charges pour attribuer, via un appel d'offres, de nouvelles fréquences aux opérateurs. Celui-ci se veut volontariste en matière de couverture mobile des campagnes, avec un calendrier contraignant. Alors que la fracture numérique était déjà une réalité, une loi prévoyait, depuis décembre 2009, que l'attribution des fréquences tienne compte, en priorité, « des impératifs d'aménagement numérique du territoire »« Notre maquette était très ambitieuse, conformément aux vœux du Parlement », affirme Jean-Ludovic Silicani. Selon lui, « elle a provoqué des hurlements chez France Télécom, qui y était très hostile ».

Rien de très surprenant. Pour un opérateur, couvrir les campagnes n'est jamais la priorité. Ces territoires sont peu peuplés, et les infrastructures télécoms, coûteuses à déployer, y sont peu - voire pas - rentables. L'ennui, c'est que le ministre en charge de l'Industrie, et donc des télécoms, Eric Besson, s'oppose férocement au projet de l'Arcep. « Il a souhaité me voir pour me dire tout le mal qu'il en pensait », raconte Jean-Ludovic Silicani. Eric Besson saisit Matignon. « Le Premier ministre, François Fillon, était plutôt favorable à notre cahier des charges, se souvient Jean-Ludovic Silicani. Mais il ne voulait pas donner tort à son ministre... » Résultat, Matignon demande l'avis du Conseil d'Etat afin de préciser le cadre législatif applicable. L'affaire remonte même jusqu'à Nicolas Sarkozy, qui convoque Jean-Ludovic Silicani pour lui demander des explications. Après avoir croisé Eric Besson à l'Elysée, juste avant l'entretien, l'ancien patron de l'Arcep s'attend à une « réunion orageuse ». L'échange, courtois et sans animosité, se passe finalement « très bien », précise-t-il. Et in fine, le Conseil d'Etat valide les propositions de l'Arcep... qui seront après retenues par Matignon. Pour Eric Besson, c'est un camouflet majuscule.

L'idée d'un « commissaire du gouvernement »

Furieux de voir l'autorité lui tenir tête, le ministre va jeter un pavé dans la mare. C'est lui qui est à l'origine, à la même période, d'un amendement du gouvernement visant à introduire un représentant de l'Etat au sein de l'Arcep ! Ce « commissaire du gouvernement » aura la charge de faire « connaître les analyses de l'exécutif » avant les délibérations de l'institution. L'initiative provoque un tollé. A l'Arcep, personne n'est dupe : cette tentative de mise au pas constitue une « punition » pour ne pas s'être mis au diapason du ministre. Des voix s'élèvent. Des parlementaires de l'opposition comme de la majorité s'inquiètent pour l'indépendance de l'Arcep. Bruxelles s'en mêle, menaçant même la France d'une procédure d'infraction à la législation européenne si le projet est adopté. Il sera finalement enterré. Au grand soulagement de l'Arcep.

Quelques années plus tard, en 2014, un autre politique a violemment pris l'Arcep en grippe. Il s'agit d'Arnaud Montebourg, ministre du Redressement productif sous la présidence de François Hollande. A l'époque, sa bête noire s'appelle Free, qui a bousculé le marché en 2012, en cassant les prix du mobile. Lors de la cérémonie des vœux de la Fédération française des télécoms (FFT), fin janvier 2014, il fustige les excès, selon lui, de la concurrence. Avant de fusiller l'Arcep et l'Autorité de la concurrence, tenus pour responsables. Sa sortie est restée dans les mémoires. « Ce ne sont pas aux autorités indépendantes de dire ce qui est bon dans le secteur des télécoms », lance-t-il, mais à l'Etat, du fait de sa « légitimité démocratique ». Le ministre prévient que « pour cette raison, le gouvernement entend réformer l'Arcep, réduire ses pouvoirs, la remettre à sa place. »

Les violentes piques d'Arnaud Montebourg

Pour Arnaud Montebourg, la priorité des priorités est d'abord que Free et Orange organisent la fin de l'itinérance, qui permet au premier d'utiliser le réseau du second en attendant d'avoir le sien. Le dossier est une poudrière. Cette même année, l'Arcep, qui doit déjà composer avec les attaques du ministre, reçoit une lettre de Bouygues Telecom lui demandant de mettre un terme à ce contrat, jugé trop favorable au groupe de Xavier Niel. Jean-Ludovic Silicani fait expertiser la demande. Il en conclut que l'Arcep ne dispose tout simplement pas, à l'époque, de cette compétence. Cette réponse suscite l'ire de Martin Bouygues, qui demande à voir Jean-Ludovic Silicani de toute urgence. L'échange est, selon ce dernier, extrêmement difficile, chacun campant sur ses positions. Les deux partis n'auront, dès lors, que « des relations très limitées et très tendues », affirme l'ancien président de l'Arcep.

L'indépendance, et les décisions qui sont prises sous ce sceau, débouchent sur des brouilles parfois monumentales avec les opérateurs. A partir de 2018, par exemple, les relations entre l'autorité et Orange deviennent exécrables. Juste avant la publication des résultats du troisième trimestre de l'opérateur historique, l'autorité, alors présidée par Sébastien Soriano, lâche une bombe. Elle fustige la « dégradation progressive de la qualité de service » de l'offre de téléphonie fixe d'Orange, et brandit la menace d'une amende d'un milliard d'euros si l'opérateur ne rentre pas rapidement dans les clous. L'annonce, et surtout le moment choisi pour tirer cette cartouche, irrite copieusement l'état-major d'Orange.

Passes d'armes entre Orange et l'Arcep

L'Arcep ne s'arrête pas en si bon chemin. En juillet 2019, Sébastien Soriano pose clairement la question d'une « séparation fonctionnelle » chez Orange, visant à l'obliger, sur le marché des entreprises qu'il domine, « à séparer très fortement les entités en charge de la vente de gros de celles en charge de la vente au détail ». Pour Orange, la coupe est pleine. L'opérateur laisse passer l'été. Puis contre-attaque à la rentrée. Sans prévenir l'autorité, il dépose une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) pour contester, et possiblement mettre à bas, le pouvoir de sanction du régulateur !

Dans la foulée, Sébastien Soriano répond du tac-au-tac dans nos colonnes. Il estime que si son pouvoir de sanction devait disparaître, c'est tout le modèle français de régulation des télécoms actuel qui serait menacé. Il faudrait alors en changer. Et pourquoi faire comme au Royaume-Uni, qui a décidé « de couper son opérateur historique, BT, en deux » ! Concrètement, les activités de réseaux de BT sont logées dans une société juridiquement distincte du reste du groupe, afin de servir équitablement tous les opérateurs du pays. Au terme de multiples piques par voie de presse, Sébastien Soriano et Stéphane Richard, le PDG d'Orange, enterrent finalement la hache de guerre. L'opérateur historique retire sa QPC. Sans s'interdire, toutefois, de la ressortir plus tard.

L'épisode illustre, au passage, la manière dont Sébastien Soriano a investi le terrain des médias pour défendre les positions de l'autorité face aux géants français des télécoms. Cette stratégie tranche avec celle de Jean-Ludovic Silicani, beaucoup plus discret dans la presse. Un bon connaisseur de l'Arcep estime que les médias constituent une arme, dans la mesure où l'institution est souvent confrontée à des « rapports de force déséquilibrés »« L'Arcep fait face à de multiples pressions, et l'autorité a besoin de soutiens, explique-t-il. Qui sont-ils ? Pas les acteurs économiques. Pas les banques ou le secteur financier, très prudents. Après, il y a la presse. C'est un vrai pouvoir, en général du côté de la régulation, mais jusqu'à un certain point. Il y a, enfin, les associations de consommateurs. »

« L'indépendance, c'est d'abord dans la tête du président »

Cette même source affirme que le vrai garant de l'indépendance de l'Arcep, c'est son patron. « L'indépendance, c'est d'abord dans la tête du président », souligne-t-elle. La responsabilité est importante. A l'Arcep, le président dispose d'un mandat de six ans. Il n'est pas renouvelable. Un point jugé essentiel. A priori, un président qui sait qu'il ne peut pas rempiler est moins tenté de gagner les faveurs du gouvernement. Mais en partie seulement. Plus jeune président jamais nommé à la tête de l'Arcep (à 39 ans), Sébastien Soriano a suscité des interrogations à la fin de son mandat. Il visait, notamment, un poste à la Commission européenne - qu'Emmanuel Macron a finalement attribué à Thierry Breton.

Notre source estime par ailleurs que si Sébastien Soriano a accepté que l'Arcep prenne en charge la régulation de la distribution de la presse, un dossier très épineux, c'était, sans doute, pour s'attirer les bonnes grâces du gouvernement. « Mauvaise pioche car j'étais très partant, rétorque le précédent président de l'autorité. Lorsque j'étais conseiller spécial de Fleur Pellerin au ministère de la Culture, je suivais le secteur de la presse, et j'ai alors tenté, une première fois, de confier sa régulation à l'Arcep. Mais ce n'était pas mûr. Naturellement, quand le sujet est revenu en 2018-2019, j'ai accompagné le mouvement. »

Concernant de possibles conflits d'intérêts sous sa mandature, Sébastien Soriano appelle à « regarder les actes concrets ». Il affirme, pour sa part, s'être retrouvé « plusieurs fois en tensions avec le gouvernement, comme sur l'organisation des enchères 5G [où il a appelé Bercy à se montrer financièrement moins gourmand lors de l'attribution des fréquences aux opérateurs, NDLR] ». Désormais, poursuit-il, c'est « à chacun de juger ».

Pierre Manière

13 mn

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Commentaires 2
à écrit le 04/11/2021 à 8:37
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on a bien vu l'independance, avec le precedent president!!!!!!!!!!!! wow, faut pas s'etrangler de rire quand on lit ca!! les tribunaux de staline aussi ils etaient independants, apres ca depend de ce qu'on veut dire par ' independance', bien sur

à écrit le 04/11/2021 à 7:28
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Il n'y a pas d autorites indépendantes en France, contrairement à ce que l on veut nous faire croire.

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