Métropoles et territoires : comment croître ensemble ?

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(Crédits : DR)
Avec le Pacte État-métropoles, le gouvernement semble tout miser sur les grandes villes comme moteurs de croissance. Le risque est que cette attraction se fasse au détriment des territoires périphériques. Pour éviter le décrochage, la coopération entre les métropoles et les territoires est inscrite dans les pactes métropolitains d'innovation.

« La fracture n'est pas aussi marquée qu'on le dit. » C'est Magali Talandier, économiste spécialiste en urbanisme et aménagement du territoire à l'Université Grenoble-Alpes, qui l'affirme. La chercheuse rattachée au Laboratoire « Politiques publiques, action politique, territoires » est une fine observatrice des flux de richesses entre les territoires. Elle s'intéresse en particulier à la « base résidentielle » de l'économie, ces ressources que captent les territoires indépendamment de leurs capacités productives tels que les navetteurs, les retraités, les touristes.

« On ne constate pas de situation où une métropole se porte bien alors que c'est catastrophique autour, et inversement. Par contre, dans les territoires au passé industriel, on trouve des exemples où les deux vont mal. En fait, on remarque une communauté de destin. »

Pourtant, France Stratégie, organisme gouvernemental de réflexion, publiait il y a quelques mois une note intitulée « Dynamiques et inégalités territoriales » qui se réjouissait du dynamisme des métropoles, mais s'inquiétait des inégalités en leur sein et dans leur périphérie. Les exemples les plus florissants - Nantes, Rennes, Bordeaux ou encore Annecy - jouent sur la complémentarité avec des périphéries qui cultivent leurs propres atouts tout en tirant parti de l'attractivité de la métropole. Du coup, l'ensemble du territoire attire et retient des habitants tout au long de la vie, des étudiants aux retraités.

« Nantes fait partie des villes qui ont eu cette clairvoyance il y a une dizaine d'années, en s'intéressant à d'autres moteurs de croissance que le moteur de la production. C'est une volonté de penser le développement par les enjeux productifs et les enjeux résidentiels. D'autres métropoles s'y sont intéressées plus récemment sous l'effet de la crise », poursuit l'économiste.

Plutôt que d'égalité territoriale ou de solidarité, Magali Talandier préfère parler de réciprocité territoriale : entre la métropole et son Hinterland, chaque partie doit être au service du développement de l'ensemble.

Une opposition "manichéenne" en débat

Lorsque l'on évoque les inégalités entre une France des métropoles et une France périphérique, l'ombre de Christophe Guilluy n'est jamais loin. Dans ses ouvrages, notamment La France périphérique, ce géographe qui fait polémique oppose la France des métropoles, où « se concentre une nouvelle bourgeoisie qui capte l'essentiel des bienfaits du modèle mondialisé » et une France des petites et moyennes villes et des territoires ruraux, où seraient reléguées les catégories populaires les plus pauvres.

Une vision que réfute le président de France urbaine, maire de Toulouse et président de Toulouse Métropole, Jean-Luc Moudenc :

« Je m'insurge contre le discours qui consiste à dire que la création des métropoles est un facteur de décrochage. Ce n'est pas vrai. Les différences de rythme et d'ampleur du développement sont bien antérieures à la création des métropoles. Au lieu de tenir un discours anti-métropole stérile, il faut faire des constats partagés et dialoguer sur ce que l'on peut faire ensemble. »

Il promet d'ailleurs la sortie prochaine d'un livre qui présentera des exemples de collaborations réussies entre métropoles et territoires tout en dressant la liste « des problématiques sur lesquelles les ruraux et les urbains peuvent travailler ensemble pour éviter ce décrochage ».

Dans une interview publiée la semaine dernière dans La Tribune n° 205, à l'occasion des Journées nationales de France urbaine à Arras, Jean-Luc Moudenc rappelait qu'« il existe des innovations et des structures qui ne peuvent voir le jour ailleurs que dans les métropoles car c'est là que l'on trouve la recherche, l'enseignement supérieur et tous les ingrédients qui permettent le développement économique et la création d'emplois. » Comme beaucoup d'autres acteurs, y compris Jean-Michel Thornary qui dirige le Commissariat général à l'égalité des territoires, il décrit les villes comme les « locomotives » de la croissance.

Au sein de France urbaine, l'association des maires des grandes villes, présidents des grandes agglomérations et métropoles, on brandit deux mots d'ordre : une « alliance des territoires » qui suggère un développement partagé et une « République des territoires » qui s'appuie sur tous les territoires français.

15 pactes métropolitains d'innovation

Il y a huit mois, France urbaine et Manuel Valls, alors Premier ministre, signaient le pacte État-métropoles. « Première déclinaison territoriale du pacte État-métropoles signé le 6 juillet 2016 à Lyon, les 15 pactes métropolitains d'innovation visent à soutenir les 15 métropoles françaises dans leurs stratégies d'innovation pour construire la ville de demain », rappelle Jean-Michel Thornary, le commissaire général du CGET. Le pacte s'articule autour de deux axes principaux : un volet innovation articulé en cinq thèmes (outils et dispositifs intelligents, recherche et enseignement supérieur, mobilité et transports, aménagement urbain, écologie et performance environnementale) et un volet collaboration territoriale (développement économique, mobilité et transports, gestion des ressources, ingénierie territoriale et numérique).

Concrètement que promettent les pactes métropolitains ? Celui de Lille, par exemple, met l'accent sur le projet « Écobonus mobilité » pour décongestionner la circulation, la création de deux bassins de stockage bi-mode et l'amélioration du cadre de vie et des services aux populations des territoires ruraux dans son volet innovation, tandis que le volet coopération veut étendre « Écobonus mobilité » aux territoires limitrophes. À Strasbourg, le premier volet accompagnera la reconversion de la friche industrielle de la raffinerie de Reichstett en un site expérimental de transition économique, écologique et énergétique, et le deuxième volet soutiendra des projets de mobilité, d'emploi, de tourisme et de circuits courts de l'énergie avec les territoires adjacents. Rappelons que le budget alloué à ces 15 pactes est de 150 millions d'euros...

De 15 à bientôt 2 métropoles

Le 1er mars, le Premier ministre recevait à Matignon les quinze présidents et présidentes des métropoles actuelles, ainsi que les sept présidents des futures métropoles (Metz, Saint-Étienne, Clermont-Ferrand, Tours...), l'élargissement du statut ne faisant par ailleurs pas l'unanimité. Tous se sont félicités de la rapidité de la mise en place des pactes métropolitains, huit mois seulement après la signature du Pacte État-métropoles, et de leur rôle d'accélérateur. Les représentants des métropoles « ont souligné la nécessité d'inscrire dans la durée les démarches de coopérations engagées dans le cadre de ses pactes avec les territoires périurbains et ruraux. » Le Premier ministre, avec quelques semaines devant lui, a annoncé qu'il comptait créer un Observatoire des dynamiques métropolitaines et des coopérations interterritoriales sous l'égide de France urbaine et du CGET en rappelant que les métropoles « ont également une responsabilité particulière, aux côtés de l'État, pour entraîner dans leur développement les territoires de France ».

Quel regard porte Magali Talandier sur les pactes métropolitains ? Pour elle, les pôles métropolitains sont des contextes intéressants pour réfléchir aux alliances de façon concrète et structurée et les pactes ont l'avantage d'être engageants. Mais elle prévient que l'effet d'entraînement est difficile à décréter.

« Il ne s'agit pas de mettre les territoires sous perfusion. Il faut penser une stratégie de développement complémentaire et trouver des secteurs qui ont de vraies raisons de s'installer sur un territoire. Par exemple, pour Grenoble, on pense à la transition énergétique, dont les réseaux de chaleur, qui pourrait être un facteur de croissance interterritoriale pour se réinventer après la crise du modèle technopolitain. »

Les territoires ruraux se sentent ignorés

Un spécialiste du développement rural qui souhaite témoigner sous couvert de l'anonymat se fait la voix des élus qu'il rencontre au quotidien.

« Ils ont le sentiment que l'action publique est fortement focalisée sur les métropoles et que l'on s'occupe moins d'eux », reconnaît-il.

« Ils attendent toujours les effets d'entraînement qui ne crèvent pas les yeux. Oui, ils peuvent compter sur l'économie résidentielle qui dépend cependant de leur capacité à retenir les revenus et à ne pas devenir des villages dortoirs. On voit aussi de nombreux exemples de FabLab, d'espaces de coworking et de tiers lieux ruraux comme la COcotte numérique à Murat ou la Fruitière numérique à Lourmarin dans le Vaucluse. C'est encore un signal faible. »

Magali Talandier constate le même phénomène :

« Les nouvelles formes de consommation et de production comme l'économie collaborative et la relocalisation de la fabrication vont venir changer la relation ville-campagne », prédit-elle.

Le même spécialiste anonyme, fin connaisseur des collectivités locales cite la création en 2016 du Fonds de soutien à l'investissement local (Fsil) qui est doté de 1,2 milliard d'euros en 2017 et d'un certain nombre d'actions fléchées en direction de ces territoires, comme la revitalisation des centresbourgs et les contrats de ruralité.

On pourrait aussi mentionner la mise en place le mois dernier d'une plateforme numérique de la Caisse des dépôts, dédiée aux territoires.

« Ces élus demandent de la considération et qu'on les traite d'égal à égal. Ce n'est pas rien de le dire. Ils ont également besoin d'ingénierie pour monter les dossiers et capter les ressources. Il faut se mettre dans l'idée que l'exode rural est terminé, même s'il reste un paradoxe : les territoires ruraux se vident par la démographie, mais ils se remplissent par les flux migratoires, avec des besoins parfois contradictoires. »

Alors, comment les pactes d'innovation sont-ils perçus par les territoires ?

« Tout le monde va s'en saisir car c'est le sens de l'histoire. Mais les élus craignent un effet pot de terre contre pot de fer. Les contrats de réciprocité ont été une manière d'explorer le sujet. Avec le volet coopération des pactes, c'est devenu une obligation. Mais le fait que toutes les métropoles n'y seraient pas venues naturellement sans cette obligation en dit long. Il y a une demande des territoires, il ne faudrait pas la décevoir. »

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