La réforme du marché carbone européen (ETS) est censée décarboner l'industrie. Mais en repoussant les échéances et prolongeant les quotas gratuits, Bruxelles affaiblit le signal-prix. Comment financer la transition et éviter une nouvelle dépendance ? Des solutions innovantes sont urgentes.
Par Phuc-Vinh Nguyen et Alice Moscovici (*)
En juillet 2021 était présentée la réforme du marché carbone européen (ETS) dans le cadre du paquet législatif climatique « FitFor55 », visant à réduire de 55% (par rapport à 1990) les émissions européennes de CO2 d’ici 2030. Cinq ans et deux crises énergétiques plus tard, c’est centrée autour des enjeux de compétitivité-prix et adossée au plan d’électrification européen que la nouvelle révision de l’ETS vient d’être dévoilée.
Depuis sa création en 2005, l’ETS a contribué à réduire de moitié les émissions des secteurs concernés au travers du principe du pollueur-payeur: pour chaque tonne de CO2 émise, plus de dix-mille entités paient un prix carbone. Néanmoins, la baisse des émissions s’est principalement concentrée sur les installations de production d’électricité (75%) plutôt que sur les industries énergo intensives (20%). Une dynamique liée à une absence de politique(s) industrielle(s) européenne et nationale digne(s) de ce nom, mais également du fait d’allocations gratuites de droits à polluer pour les industriels bien trop généreuses.
Changement de cap
Jusqu’à présent, le secteur industriel n’a pas ou très peu été exposé au prix carbone, les baisses de production dans des secteurs comme le ciment ou la chimie trouvant leur principale explication dans les prix de l’énergie. Leur renchérissement consécutivement aux crises énergétiques a d’autant plus creusé l’écart de compétitivité envers Chine et États-Unis, aggravant les difficultés de la filière. C’est dans ce contexte qu’intervient la réforme, pensée pour offrir aux industriels un répit. Pour ce faire, la Commission propose de repousser de près de dix ans l’obligation de neutralité carbone du secteur, désormais fixée à 2048 au lieu de 2039, et de prolonger l’octroi de quotas gratuits jusqu’en 2038 contre 2034 auparavant.
Paradoxalement, en retardant l'exposition des industriels au coût du carbone, la Commission affaiblit son principal moteur de décarbonation qu’est le signal-prix. L’atténuer, c’est prendre le risque de différer les décisions d’investissement en plus de pénaliser les first movers. De son côté, la France a tout intérêt à soutenir un signal-prix incitatif. Avec son électricité décarbonée et excédentaire, elle dispose d’un atout comparatif majeur lui permettant de réindustrialiser son tissu productif par la décarbonation. Mais pour ce faire, des investissements massifs sont nécessaires.
Selon Draghi, décarboner l’industrie européenne implique d’investir plus de 30 milliards d’euros par an jusqu’en 2040. Un montant certes équivalent à celui proposé par la Commission, à la différence près que cette dernière prévoit de le mobiliser sur la période 2028-2030, plutôt que chaque année. En parallèle, est proposé de flécher la moitié des revenus annuels des États vers des secteurs identifiés comme prioritaires, parmi lesquels la décarbonation industrielle. Une mesure nécessaire, d’autant que nos récents travaux démontrent que sur 53 milliards de revenus ETS dépensés entre 2021 et 2024 seulement 4 milliards d’euros ont été clairement fléchés vers la décarbonation industrielle.
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Investir dès à présent grâce aux revenus futurs
Bien que bienvenues, ces initiatives sont insuffisantes. Il convient donc d’aller plus loin.
Une première étape consisterait à accorder dès à présent une valeur aux quotas gratuits que percevront les industriels d’ici à 2030, en leur permettant de les utiliser comme garantie pour accéder à des prêts bonifiés auprès de leurs banques publiques d’investissement nationales. En cas de sélection, l’industriel s’engagerait à compléter ce prêt public par un investissement privé équivalent, ainsi qu’à signer un contrat d’approvisionnement de long terme en électricité bas carbone. Le non-respect de ces obligations ou le manquement à l’atteinte d’objectifs intermédiaires de décarbonation entraînerait l’arrêt du prêt et son remboursement immédiat.
Une seconde étape consisterait à voir la Banque européenne d’investissement prêter de l’argent aux Etats, qui rembourseraient ces avances grâce aux futurs revenus générés par le marché carbone. Inspiré du modèle japonais, qui leur a permis d’emprunter plus de 110 milliards d’euros sur dix ans, un tel mécanisme offrirait aux vingt-sept la possibilité de lever plus de 100 milliards d’euros, investissables dès à présent dans la transition industrielle.
De nombreux États - France en tête - sont contraints par les règles budgétaires européennes. Mettre en œuvre ces recommandations permettrait d’engendrer une dynamique contracyclique en matière d’investissements publics, susceptible de faire levier pour mobiliser les capitaux privés. Cette impulsion stimulerait la demande européenne en technologies propres, garantissant des débouchés pour les industriels de l’acier et du ciment vert, des batteries ou de l’hydrogène décarboné. Elle favoriserait une production « Made in Europe », permettant à la fois de nous sevrer des énergies fossiles importées sans pour autant embrasser une nouvelle dépendance technologique à la Chine.
A l’image du plan d’électrification français dépourvu « d’argent nouveau » mais financé au travers d’un mécanisme extrabudgétaire, les discussions budgétaires à venir ne déboucheront vraisemblablement pas sur des moyens financiers supplémentaires pour la transition industrielle. Ce faisant, les autorités françaises seraient avisées d’utiliser utilement le peu de temps restant d’ici la fin du quinquennat pour contribuer à forger un compromis ambitieux autour de la réforme de l’ETS. C’est désormais à Bruxelles que se joue la réussite de la politique d’électrification française.
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(*) Phuc-Vinh Nguyen est le chef du Centre énergie de l’Institut Jacques Delors et chercheur senior en politique française et européenne de l’énergie
Alice Moscovici est chercheuse en politique industrielle et énergétique au sein du Centre énergie de l’Institut Jacques Delors
