Le PLF nouveau est arrivé (1/2) : les mots du millésime 2014
Pierre-François Gouiffès
Pierre-François Gouiffès
Après avoir donné premiers éléments de cadrage budgétaire le 11 septembre 2013, le gouvernement a rendu publique sa copie budgétaire pour 2014 le 25 septembre 2013 lors de la traditionnelle présentation du projet de loi de finances pour 2014 (PLF 2014) prévoyant un déficit de 3,6% du PIB pour l'ensemble des administrations publiques.
Cette présentation ratifie donc un quarantième déficit consécutif, tant de l'Etat que des administrations publiques vues de façon consolidée.
Il est proposé ici de traquer le « verbe politico-budgétaire » en faisant l'exégèse du millésime 2014 du discours politique qui accompagne les chiffres, dans la continuité de l'exercice comparable fait depuis 2014 dans mon ouvrage« l'âge d'or des déficits ».
N'oublions pas que ce verbe politico-budgétaire vise à satisfaire plusieurs publics et notamment deux :
- l'opinion publique, les électeurs et leurs représentants d'une part ;
- d'autre part le monde extérieur : Commission européenne, pays partenaires de la zone euro et investisseurs dans la dette souveraine française, donc les marchés financiers et autres agences de notation et traders.
L'intitulé des documents de présentation budgétaire du PLF 2013 présenté en conseil des ministres le 28 septembre 2012 était « Solidaires et responsables pour une France plus juste ». Un an plus tard, ce budget 2013 est devenu un « budget de souveraineté » : « nous avons retrouvé notre souveraineté budgétaire, c'est-à-dire la liberté de faire les choix qui préparent l'avenir » nous indique le gouvernement.
La baseline du budget 2014 est pour sa part « cap sur la croissance et l'emploi » ou « un budget au service du redémarrage de l'emploi ». Le PLF 2014 est en effet construit sur une hypothèse de redémarrage de la croissance (+0,9% en volume) et de l'emploi (+0,6%), permettant au gouvernement de considérer que « la crise a été longue, éprouvante, surtout pour les plus fragiles, mais nous sommes en train d'en sortir. »
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Tout le parti du budget 2014 est là : il doit accompagner un redressement de la croissance et de l'emploi et appuie ses chiffres sur cette hypothèse. Il est vrai que de tout temps l'amélioration de la croissance et de l'emploi - dans le secteur privé pour ce dernier - facilitent la production de la copie budgétaire du gouvernement par l'impact de ces variables principalement sur les recettes publiques et accessoirement sur les dépenses (assurance chômage). D'une certaine manière, c'est peut-être plus la croissance et l'emploi qui sont au service du budget 2014 que le contraire.
Après les 10 milliards d'économies identifiées par le gouvernement lors du PLF 2013, un nouveau seuil est franchi avec le PLF nouveau puisque le gouvernement va « réaliser en 2014 un effort d'économies sans précédent de 15 milliards d'euros, qui porteront pour 9 milliards sur l'État et ses agences et sur les collectivités locales et pour 6 milliards sur la sphère sociale. ».
Quel jugement peut-on porter sur ces économies présentées comme historiques par l'exécutif ? En fait le gouvernement calcule ces économies en comparant ses résultats budgétaires pour 2014 avec une évolution « tendancielle » à la hausse.
Ce concept de tendanciel est loin d'être une novation du PLF 2014 et le gouvernement invoque à juste titre son utilisation par la Commission européenne et la Cour des Comptes. La croissance tendancielle de la dépense publique renvoie à « l'évolution prévisible au regard de la tendance passée, en l'absence de toute mesure ou événement nouveau » (définition du haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie). Le vieillissement de la population (dépenses santé ou vieillesse), les systèmes de rémunération et d'avancement de la fonction publique (mesures catégorielles, effet des avancements appelé GVT positif), les comportements par rapport à certaines prestations sociales aboutissent au final à une croissance en volume évaluée par la Cour des Comptes à +1,7 % sur 2007-2011, +1,0 % en 2012 et a priori +0,9% en 2013. Seules des réformes structurelles permettent de casser cette évolution du tendanciel.
Les économies identifiées par le gouvernement sont donc soit une moindre hausse, soit une stabilisation par rapport à une croissance apparemment inexorable de la dépense publique. Ce raisonnement vaut tant pour les dépenses de l'Etat que pou r la Sécurité Sociale.
Concernant l'Etat (y compris les moyens de ses agences et ses dotations aux collectivités locales), le gouvernement considère que « les dépenses hors charge de la dette et de pensions progressent spontanément de 7 Md€ par an. En 2014, elles baisseront de 1,5 Md€, soit une économie de 8,5 Md€ ». On troque donc une augmentation nominale spontanée de 2,5% contre une baisse de 0,4% de ces dépenses.
Un raisonnement de même nature est repris pour la Sécurité sociale et notamment pour l'ONDAM (l'objectif national des dépenses d'assurance maladie). Le PLFSS 2014 prévoit une augmentation de 2,4% de ces dépenses (soit une augmentation légèrement supérieure à la croissance nominale du PIB prévue à 2,3%) et identifie pour le seul ONDAM 2,4mds€ d'économies car, dixit le gouvernement dans le PLFSS, « sans mesures d'économies, les dépenses de santé évolueraient en effet de 3,8% en 2014. » Dans les faits, la dernière croissance de cette ampleur remonte à 2007 (+4%).
Concernant les dépenses des collectivités locales, la question n'est traitée qu'à travers la maîtrise des dotations de l'Etat, sans que l'on sache au final si les dépenses de ces collectivités baisseront à due proportion ou si la dynamique réelle consistera à les préserver grâce à l'augmentation de la fiscalité locale. Aucune réforme structurelle n'est d'ailleurs mentionnée dans le champ de la gouvernance locale.
Au final, l'évolution en volume des dépenses publiques est de +0,5%, ce qui signifie que les dépenses continuent à croître même si c'est à un rythme plus faible qu'au cours des années passées.
Compte-tenu du paradigme ambiant (Commission européenne, FMI, OCDE), il devient délicat à un exécutif français de ne pas évoquer ses réalisations dans le domaine des réformes structurelles censées renforcer la compétitivité de l'économie, réduire la dynamique des dépenses publiques et rapprocher la France d'un équilibre structurel de ses comptes publics.
On peut ainsi distinguer des économies de dépenses publiques liées à des réformes structurelles d'économies de type « rabot » qui ne changent par la dynamique profonde « tendancielle » de la dépense. Comme vu supra et à moyen terme, seules des réformes structurelles permettent de casser l'inexorable croissance tendancielle de la dépense.
Le gouvernement français rend donc sa copie en invoquant/évoquant trois « réformes structurelles décidées dans la concertation » :
- la réforme du marché du travail réalisée début 2013 ;
- la réforme de la branche famille de la Sécurité sociale réalisée cet été ;
- la - nouvelle - réforme des retraites finalisée fin août/début septembre.
Outre ces réalisations, le gouvernement met en avant « une nouvelle méthode de discussion budgétaire, qui chasse la mauvaise dépense au profit de la bonne », sans que l'on en sache tellement davantage. La démarche MAP (modernisation de l'action publique) qui a succédé à la RGPP (révision générale des politiques publiques) chère au précédent exécutif n'est que modérément mise en avant.
Il est également devenu à la mode et même nécessaire de couper le déficit budgétaire « comptable » en deux composantes, un déficit structurel liées à la politique discrétionnaire du gouvernement et un déficit conjoncturel lié à la position de l'économie dans le cycle conjoncturel. Le concept de déficit structurel est au cœur du traité budgétaire européen de 2012 : exigence d'une cible de solde structurel quasi équilibré, supérieur à -0,5% du PIB.
Comme l'indique le tableau ci-dessous, le gouvernement considère dans le PLF nouveau :
- qu'une réduction de 2,2 point de PIB du solde structurel français sera réalisé entre 2012 et 2014 ;
- que le solde budgétaire comptable 2014 de -3,6% se décompose entre un solde structurel de -1,7% et donc un solde conjoncturel de 1,8%, comme l'indique le tableau infra du haut conseil des finances publiques (HCFP) dans sa revue du PLF 2014 et du PLFSS 2014.
Une telle hypothèse impliquerait que la France n'est finalement pas si loin que cela de l'objectif de -0,5% du solde structurel prévu par le traité budgétaire européen.
Sur ce point, le haut conseil des finances publiques indique toutefois qu'« une grande prudence est requise dans l''évaluation de la composante conjoncturelle du déficit public afin de ne pas sous-estimer le déficit structurel. En cas de surestimation de la composante conjoncturelle, les efforts d'ajustement budgétaire nécessaires pour atteindre l'Objectif de Moyen Terme - soit l'équilibre structurel - s'en trouveraient accrus. » En clair, cela veut dire qu'il reste beaucoup de chemin à faire pour aller vers un équilibre structurel et durable des comptes publics français.
La présentation du budget est un moment clef de la vie politique et parlementaire et il semble de bonne politique et de bonne communication d'optimiser la présentation d'une masse considérable de données économiques et budgétaires en plaçant ses données dans une « boite à beauté » permettant de présenter les donner de façon favorable :
- choix de périodes de comparaison favorables : ainsi l'ONDAM 2014 pré-positionné à 2,4% pour 2014 est comparé à la moyenne de 4,2% sur la période 2002-2011 - les quinquennats de Jacques Chirac & Nicolas Sarkozy - alors qu'il est désormais et systématiquement inférieur à 2,7% en prévision ou en exécution depuis 2010.
- inclusion ou exclusion de certaines lignes budgétaires pour analyser la performance globale.
Outre la classique exclusion du budget de l'Etat des dépenses de retraites des fonctionnaires et de la charge de la dette (deux dépenses semblant avoir leur dynamique propre), le millésime 2014 du budget sépare ainsi dans son analyse deux dépenses aux montants significatifs :
- la dotation de 3,3mds€ au mécanisme européen de solidarité (MES) institué dans le cadre du soutien financier à la zone euro, mécanisme augmentant fin 2014 la dette publique française de 3,3 points de PIB ;
- la dotation de 11mds€ (0,5 point de PIB) au second programme d'investissement d'avenir (PIA).
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Pierre-François Gouiffès