Pendant la campagne présidentielle, un sujet très complexe s'est invité dans le débat public : le fonctionnement du marché européen de l'électricité. Presque tous les candidats ont critiqué le mécanisme de fixation des prix de ce marché, le tenant pour responsable de la flambée des prix de l'électricité.
Ce marché est né de la directive européenne de 1996, qui met fin aux tarifs réglementés fixés par les pouvoirs publics et instaure le principe de concurrence. En France, où l'organisation du système électrique, pilotée par EDF à l'époque, est très satisfaisante, la directive n'est transposée que quatre années plus tard. Aujourd'hui, ce mécanisme de marché contribue à une situation déroutante : alors que l'Hexagone produit son électricité essentiellement à partir de sources décarbonées (nucléaire, hydraulique, éolien et solaire), le prix de l'électricité est influencé par les prix du gaz, qui se sont emballés cet hiver avec l'invasion russe de l'Ukraine.
Pendant l'entre-deux-tours, les deux finalistes adoptent toutefois une approche très différente au regard de cette problématique. Alors que la candidate d'extrême droite Marine Le Pen prône une sortie unilatérale de la France du marché européen de l'électricité, Emmanuel Macron défend, lui, une modification de ce marché dans le cadre de négociations avec les autres pays membres.
Un mois après le deuxième tour de l'élection présidentielle et à quelques semaines des élections législatives, le débat est toujours d'actualité. L'Espagne et le Portugal viennent, en effet, d'obtenir une dérogation exceptionnelle de la part de Bruxelles pour se décrocher temporairement de ce marché. Sortir du marché européen de l'électricité et mettre fin au dogme de la concurrence, c'est aussi les revendications des instances représentatives des salariés d'EDF, qui ont lancé le Conseil national de l'énergie en signe de résistance.
Alors, la France doit-elle sortir du marché européen de l'électricité pour juguler l'emballement des prix ?
"La flambée des prix de l'électricité est directement liée au fonctionnement du marché, qui est européen. En effet, sans les marchés, les prix de l'électricité auraient suivi les coûts du système électrique, qui n'ont augmenté que de 4% en 2021 par rapport à 2020 et moins de 5% par rapport à 2019, avant la crise sanitaire (voir mes calculs ici). Cette augmentation est principalement liée à l'envolée des prix du gaz, qui n'entre que pour une part très faible dans les coûts du système électrique. Sans les marchés, il n'y aurait donc pas eu de crise sur la facture électrique.
Mais les prix de marché sont basés sur le coût marginal, c'est-à-dire le coût de production d'une unité supplémentaire qui correspond au coût variable de la centrale la plus chère en fonctionnement sur le réseau. La plupart du temps, il s'agit d'une centrale à gaz ou au charbon, dont le coût variable correspond principalement au coût du combustible. Ainsi, le prix de marché de l'électricité, européen, est essentiellement déterminé par le cours mondial du gaz alors que la production à partir de gaz ne représente que 20% de la production européenne, et moins de 7% de la production française. Et ce prix de marché se répercute sur la facture des consommateurs.
Il faudrait donc s'en affranchir, c'est-à-dire sortir du marché, pour se défaire de cette dépendance disproportionnée au prix du gaz. Attention, sortir du marché ne signifie pas se déconnecter de nos voisins européens. Il faut distinguer les interconnexions physiques entre les différents réseaux électriques des pays membres, qui permettent d'échanger les électrons, de la couche financière que représente le marché. D'ailleurs, un marché à l'échelle nationale dans une France isolée produirait les mêmes effets. Les interconnexions physiques existaient bien avant la naissance du marché européen. La France exportait il y a vingt ans à peu près autant d'électricité qu'aujourd'hui.
La création du marché européen a certes permis de rendre plus efficaces ces échanges, qui étaient auparavant gérés par des contrats de gré à gré. Toutefois cette optimisation, jamais chiffrée, ne nécessitait pas la mise en place d'un marché et est à mettre en regard de la désoptimisation que la concurrence introduit dans le fonctionnement des parcs de production nationaux. A l'échelle française, près de 85% des coûts du système sont des coûts fixes. La partie à optimiser ne représente donc que 15%, dont seulement quelques pourcents pour les interconnexions.
Plus généralement, le problème de la directive européenne de 1996, c'est qu'elle a voulu mettre en concurrence les systèmes électriques. Or, mettre en concurrence le réseau n'a pas de sens économique. Et il en est de même pour la production. Un système électrique exige d'être ultra coopératif à chaque instant pour obtenir en permanence l'équilibre entre l'offre et la demande. Cela demande une planification très fine, du court terme au long terme. Il faut organiser les programmes de maintenance de manière à accroître les disponibilités en hiver où la consommation est accrue, optimiser la manière dont on utilise l'eau des lacs, etc. Finalement, les producteurs n'ont que très peu de marge de manœuvre. L'investissement est aussi planifié par l'Etat : c'est lui qui fixe le nombre de centrales dans chaque filière, dans le cadre de la Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), de manière à garantir les capacités de production nécessaires à chaque instant
La concurrence s'est donc uniquement développée sur la partie "fourniture", c'est-à-dire la commercialisation de l'électricité. C'est une activité marginale, qui ne représente que 4% des coûts du système électrique. Aujourd'hui, la France compte 80 fournisseurs alternatifs, qui doivent s'approvisionner. C'est donc leur présence qui justifie le marché. Mais pour quel résultat ? Quelle utilité apportent-ils au système électrique ? La fourniture est une activité qui consiste essentiellement à faire du trading sur les marchés, à acheter puis revendre de l'électricité, sans la produire, sans la stocker, sans la distribuer. Quant aux fonctions commerciales, elles se sont soit inutilement complexifiées (facturation), soit dégradées (relation client, accompagnement social).
Sortir du principe de concurrence et donc du marché permettrait de revenir à un système de tarification régulé, basé sur les coûts de production et permettant d'avoir plus de visibilité. C'est ce que demandent tous les consommateurs, qu'ils soient particuliers ou entreprises. Cette concurrence leur est nuisible et entrave la transition énergétique en rendant les investissements bien plus complexes et coûteux. Mais demander à tous les pays européens de sortir du principe de concurrence et du marché est illusoire car il faut un vote à l'unanimité. Cela n'empêche pas d'y travailler mais l'urgence climatique nous impose une solution plus rapide qui passe par une dérogation aux règles européennes pour sortir du marché, tout en maintenant les interconnexions physiques entre les réseaux. Cela n'imposerait pas aux autres pays de faire de même et les prix de marché pourraient être conservés pour les imports - exports, même si ce système n'est pas optimal.
Au lieu de cela, on empile depuis des années les entorses au marché pour faire vivre artificiellement les fournisseurs et protéger les producteurs, sans parvenir à une solution viable : par exemple la dérogation accordée à l'Espagne et au Portugal, ou encore l'Arenh en France (mécanisme obligeant EDF à vendre à ses concurrents une partie de sa production nucléaire à prix cassés), les tarifs d'achat garantis aux producteurs (dont aucun ne peut survivre en se rémunérant sur le marché), etc. Par ailleurs, sommes-nous d'accord pour que des investisseurs privés développent les outils de production ? Qu'un secteur aussi stratégique soit laissé aux mains du privé me paraît problématique. Il faut ouvrir un débat sur ce sujet, débat qui n'a jamais eu lieu. C'est une privation de démocratie.
Sortir de la logique de marché serait salutaire pour l'Europe et ne serait pas synonyme d'absence de coopération, bien au contraire. Nous pourrions renforcer la coordination à l'échelle européenne sur plusieurs aspects. D'abord, un opérateur public unique, ayant accès à l'information sur l'ensemble des centrales, pourrait se voir confier l'optimisation du fonctionnement de l'ensemble du parc européen. Une telle organisation permettrait d'améliorer les prises de décision par rapport au système actuel dans lequel l'élaboration des programmes de production est décentralisée entre les différents producteurs, coordonnés entre eux via le prix de marché transmis par les opérateurs de bourse. Ensuite, il est essentiel de réaliser des achats groupés. Nous pourrions également améliorer la coordination entre les pays, aujourd'hui inexistante, en matière d'investissements. Enfin, une importante réflexion doit être menée sur le financement des investissements dans un système électrique très capitalistique où le taux de rémunération du capital est un paramètre majeur du coût de production total. Il est essentiel de 'dérisquer' les investissements et de revenir à des financements publics, bien moins coûteux. Or, nous nous dirigeons vers un système très financiarisé, avec notamment la taxonomie européenne et le recours aux producteurs privés par appel d'offre.
Aujourd'hui, même les spécialistes reconnaissent ne plus comprendre le système qu'ils ont créé, tant il est complexe. Il faut revenir à un système planifié avec toutefois un fonctionnement plus démocratique que par le passé, par exemple en soumettant au vote le choix de la politique énergétique et en créant des organes de contrôle des objectifs de service public. La sortie du marché européen est présentée par certains comme 'extrémiste' alors que c'est la seule proposition aujourd'hui sur la table permettant de résoudre durablement les problèmes dans leur ensemble. Les actions et propositions apportées par le gouvernement ou par les défenseurs du marché ne font que colmater les fuites, comme par exemple les contrats à long terme (qui feraient voler en éclat l'égalité de traitement entre usagers, en affectant tel moyen de production à tels consommateurs). La question de la sortie du marché européen de l'électricité constitue un vrai tabou. Or, c'est très problématique si nous ne pouvons pas remettre en cause des directives de l'ère Thatcher, qui empêchent la mise en place d'une organisation du système électrique efficace et à même de répondre tant aux enjeux sociaux qu'au gigantesque défi de la transition énergétique".
"Faire sortir la France du marché européen de l'électricité serait une grave erreur car l'emballement des prix de l'électricité en France n'est pas directement dû au fonctionnement de ce marché. Ce qu'il faut comprendre, avant tout, c'est qu'il n'existe pas un seul marché européen de l'électricité mais un marché par Etat membre. Et, chacun de ces marchés est couplé avec les marchés des pays voisins. S'il n'y a pas un seul et unique marché c'est parce que les échanges d'électricité entre les Etats membres sont limités du fait des capacités physiques des interconnexions des réseaux électriques.
Il y a donc une bourse d'électricité dans chaque pays et cette bourse révèle la manière dont l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité se réalise. Le prix dépend du mix électrique qui existe à l'instant T dans chaque pays. En France, par exemple, l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité est réalisé essentiellement avec du nucléaire, de l'hydraulique, de l'éolien et du solaire. Les sources de production d'énergie sont appelées selon l'ordre de préséance économique, c'est-à-dire dans l'ordre des prix croissants, jusqu'à satisfaction de la demande. A ce moment-là, c'est le prix offert par la dernière offre de fourniture qui fait le prix du marché. C'est en quelque sorte une vente au prix marginal. Dans l'Hexagone, c'est généralement une centrale nucléaire qui est appelée en dernier recours. Le prix marginal du nucléaire fait donc le prix du marché.
Si le prix de l'électricité est si élevé aujourd'hui en France c'est en raison de la faible disponibilité du parc nucléaire (27 réacteurs sont actuellement à l'arrêt sur les 56 que compte le parc, en raison, entre autres, d'un problème de corrosion sous contrainte, ndlr). Nous avons donc besoin d'importer de l'électricité venant de pays voisins et notamment de l'Allemagne. Le prix marginal n'est alors plus celui du nucléaire, mais celui de centrale au gaz ou au charbon. D'où la flambée des prix de l'électricité.
Selon moi, la hausse des prix de l'électricité en France tient donc à trois facteurs : la mauvaise disponibilité actuelle du parc nucléaire, les hausses des prix du gaz et du charbon et le manque de moyens de production pilotables. Cela fait 15 ans que la France n'a pas mis en service de nouveaux moyens de production pilotables, c'est-à-dire des centrales électriques que l'on peut solliciter au moment où le réseau en a besoin, comme lors d'un pic de consommation, à l'image des centrales nucléaires. Ce qui n'est pas le cas des énergies renouvelables, qui ne sont pas nécessairement disponibles lorsqu'on en a besoin, du fait de leur caractère intermittent.
Ces dernières années, on a plutôt fermé des moyens de production pilotables, essentiellement des centrales à charbon, très émettrices de carbone. [Lors de son premier mandat, Emmanuel Macron s'était engagé à fermer, d'ici 2022, toutes les centrales à charbon de France, ndlr]. Résultat : lorsque la France importe aujourd'hui de l'électricité, celle-ci est produite à partir du gaz ou du charbon, et notamment du lignite, bien plus émetteur de carbone. Le gouvernement étudie, par ailleurs, la possibilité de réouvrir la centrale à charbon Emile Huchet, à Saint-Avold en Moselle, dès cet automne pour assurer la sécurité de l'approvisionnement du système électrique français l'hiver prochain.
Sortir la France du marché européen de l'électricité l'exposerait, en outre, à des risques juridiques. En effet, si la France sort de manière unilatérale de ce marché cela signifie qu'elle ne respecte plus les engagements pris auparavant et qu'elle est donc en situation d'infraction. De ce fait, la Commission européenne lancerait un recours auprès de la Cour de justice européenne. Par ailleurs, la France est un élément moteur de la construction européenne. Si elle sortait de ce marché, cela donnerait un très mauvais signal à tous nos partenaires de l'Union européenne. Enfin, EDF connaît actuellement une situation financière très fortement dégradée. Or, le fait qu'EDF exporte de l'ordre de 50 milliards de kilowattheures par an (hormis en 2022), grâce à ce marché, est de nature à contribuer à un retour vers une situation financière plus saine.
Plutôt que de sortir du marché, je pense que nous pouvons le faire évoluer, en y apportant des améliorations. Il s'agirait notamment d'augmenter sensiblement la part des contrats de long terme entre les fournisseurs et leurs clients, à l'image du contrat qui lie EDF et ses clients électro-intensifs.
Par ailleurs, du fait du fort développement des énergies renouvelables à caractère intermittent, nous nous apercevons que sur les bourses d'électricité, lorsqu'il y a beaucoup de vent et d'ensoleillement, les prix de l'électricité deviennent de plus en plus souvent négatifs. Concrètement, cela signifie que les clients sont rémunérés pour consommer de l'électricité, ce qui est totalement contraire au principe de sobriété énergétique. Ce phénomène tient aux obligations d'achat des énergies renouvelables, lesquelles restent subventionnées. Or, compte tenu du fort développement actuel des énergies renouvelables, ces dernières devraient être traitées comme les autres formes d'énergies et donc entrer sur le marché selon l'ordre de préséance économique.
Nous pourrions aussi négocier, si nécessaires, des dérogations, à condition qu'elles soient temporaires, à l'image de ce qui a été accordé en Espagne et au Portugal. [Les deux pays de la péninsule ibérique ont obtenu l'accord de Bruxelles pour s'écarter temporairement des règles du marché européen, ndlr]. Leur situation est très particulière car les prix de l'électricité y sont totalement indexés sur le prix du gaz. L'Espagne et le Portugal ne disposent pas de moyens de production pilotables, autres que les centrales à gaz, pour compléter les moyens de production renouvelables. Ils prennent donc de plein fouet l'augmentation très importante du prix du gaz et ont négocié, auprès de la Commission européenne, une limitation du prix du gaz fourni aux centrales électriques gazières pendant douze mois. Les gaziers seront compensés et recevront la différence entre le prix du marché et le tarif plafonné. Cette compensation sera financée par une taxe sur les bénéfices perçus par les compagnies électriques.
Est-ce que la France pourrait demander une dérogation similaire ? Je ne pense pas que cela soit nécessaire car, grâce au bouclier tarifaire mis en place par l'Etat, le tarif réglementé de vente de l'électricité réservé aux particuliers n'a augmenté, à ce jour, que de 4%. En revanche, si j'avais une recommandation à faire, elle porterait sur le tarif réglementé de vente du gaz, qui doit disparaître en juillet 2023. Je pense qu'il faudrait négocier, auprès de Bruxelles, un prolongement de ce tarif réglementé jusqu'à la fin de la crise ukrainienne.
Quant à l'Arenh, [mécanisme qui oblige EDF à vendre 120 milliards de kilowattheures d'électricité nucléaire par an à ses concurrents à prix cassé, ndlr] il faudrait le remplacer par des contrats de long terme (10 à 20 ans) entre EDF et les fournisseurs alternatifs. Cette approche aurait l'avantage de ne poser aucun problème vis-à-vis du droit de la concurrence européen. Il est indispensable de redonner des capacités financières à EDF pour lui permettre de renouveler et d'étoffer son parc nucléaire, mais cela ne revient pas nécessairement à supprimer la concurrence".
