Le refus de la région wallonne, de celle de Bruxelles Capitale et de la communauté francophone de Belgique d'accorder au gouvernement fédéral belge leurs pouvoirs pour valider en conseil européen le traité de commerce euro-canadien (Ceta) a donné lieu à un certain nombre de caricatures. C'est en fait un acte que l'on ne peut comprendre qu'en saisissant la complexité de la situation belge, elle-même fruit d'une lente et difficile évolution de l'Etat belge. Mais c'est aussi le fruit d'une évolution de la situation politique belge.

Une forte dévolution des pouvoirs à la demande des Néerlandophones

L'histoire de la Belgique, depuis son indépendance en 1830, est l'histoire d'une évolution vers un fédéralisme de plus en plus marqué. Cette évolution vise à établir les conditions d'une cohabitation entre les deux grandes communautés du pays, les Néerlandophones (grosso modo 60 % de la population belge) et les Francophones (environ 40 % de la population), longtemps fort hostiles - et parfois violemment -  les uns envers les autres. Depuis 1970, le pays a ainsi connu six grandes réformes de l'Etat qui ont transformé la Belgique en Etat fédéral parmi les plus décentralisés du monde.

Ce fédéralisme a ceci de particulier qu'il est « double », territorial et communautaire. Il existe ainsi trois régions, La Flandre, la Wallonie et la région Bruxelles-Capitale et trois Communautés, la Néerlandophone, la Francophone et la Germanophone. A l'exception de la Flandre et de la Communauté néerlandophone qui ont fusionné leurs instances représentatives, chacune de ces entités disposent d'un parlement et d'un gouvernement. A cela s'ajoute un Etat fédéral doté d'un gouvernement et de deux chambres.

Chaque réforme de l'Etat a donné lieu à un effacement progressif du pouvoir central. Ces réformes ont visé à répondre aux aspirations des Néerlandophones, dont les partis politiques, nationalistes ou sous la pression des nationalistes, ont cherché continuellement à réduire le cadre de l'Etat belge, perçu par eux comme une structure hostile. Logiquement, parallèlement, les entités fédérées ont acquis de plus en plus de pouvoirs.

Pas de hiérarchie des normes

Dans ce fédéralisme belge, les compétences peuvent être exclusives ou partagées, partiellement ou non. Mais sa particularité, comme le souligne Pascal Delwit, professeur de science politique à l'université libre de Bruxelles, est « l'absence de hiérarchie des normes ». Autrement dit, les entités fédérées sont souveraines dans le cadre de leurs compétences et le pouvoir fédéral ne peut influer sur cette souveraineté. Là aussi, on peut y voir les effets de la volonté néerlandophone de « neutraliser » le plus possible l'Etat fédéral pour donner une marge de manœuvre plus importante aux entités fédérées. A défaut d'indépendance, les Flamands ont obtenu une très large autonomie vis-à-vis du pouvoir central. Mais, évidemment, cette autonomie a également été accordée aux Francophones, Bruxellois et Wallons.

L'Etat fédéral ne peut outrepasser les décisions des entités fédérales

Dans le cas du Ceta, plusieurs domaines touchés relèvent de la compétence des régions ou des communautés. C'est le cas de la culture, qui revient aux Communautés ou encore de l'agriculture, qui relève des régions. L'Etat fédéral ne pouvait s'engager sur ces sujets qui ne sont pas de sa compétence sans le feu vert des entités concernées, qui, elles, sont souveraines dans ces domaines. Mais l'avis des parlements des entités n'aurait-il pas dû attendre la procédure de ratification par les parlements nationaux ? En effet, la Commission européenne a décidé que le traité Ceta était « mixte » et qu'il concernait ainsi les compétences européennes et nationales.

En théorie, oui, puisque le gouvernement fédéral belge est compétent concernant la politique européenne. Mais le Ceta, une fois ratifié au niveau européen, serait entré en vigueur provisoirement, sans attendre les ratifications nationales. Pour donner son accord en Conseil européen qui aurait induit des conséquences sur les compétences des entités fédérés, le gouvernement fédéral belge devait donc impérativement disposer d'un mandat de ces entités. C'est ce qui lui a été refusé par les parlements wallon, bruxellois et francophone qui ont fait usage de leur droit constitutionnel concernant leurs compétences particulières.

« Une fois le vote du parlement wallon connu, la Voka, principale fédération patronale flamande, a demandé que l'on outrepasse cette décision au niveau fédéral, mais les constitutionnalistes ont tous estimé que ce n'était pas possible », explique Pascal Delwit. L'Etat fédéral belge ne peut imposer sa volonté aux entités fédérées sur leurs compétences. Et c'est pourquoi Charles Michel, le premier ministre fédéral, qui dirige une coalition très favorable au Ceta, a fait savoir que la Belgique ne pouvait donner son feu vert au traité en Conseil européen. Il n'y a là aucun « dysfonctionnement » de la Belgique : c'est uniquement la traduction de l'équilibre - toujours précaire - sur lequel est fondée la coexistence délicate des deux principales communautés. Refuser la décision francophone, c'est accepter de mettre en question cet équilibre et donc la viabilité toujours problématique de la Belgique.

Relance de la guerre communautaire ?

Certes, les Néerlandophones se sont retrouvés pris à leur propre piège avec cette décision, car les grands partis du nord du pays, à commencer par les Nationalistes de la NVA, étaient très favorables au traité avec le Canada. Mais, pour autant, y a-t-il un risque que cette affaire du Ceta rallume le conflit communautaire ? La NVA peut-elle utiliser le « non » francophone pour relancer le débat sur l'indépendance de la Flandre ? Pascal Delwit n'y croit pas. « On a pu croire que la décision wallonne allait relancer les forces centrifuges, mais la NVA a finalement, malgré son attachement au Ceta, indiqué qu'il n'était pas question de trouver des arguties juridiques contre le vote des Francophones », remarque Pascal Delwit.

Du reste, quel jeu pourrait jouer la NVA face au « non » francophone ? Défendre l'indépendance serait une possibilité. Mais quelle indépendance ? En cas d'éclatement de la Belgique, la NVA demanderait le maintien des Etats héritiers dans l'UE, dans l'intérêt de l'économie flamande. Dans ce cas, le Ceta ne serait pas bloqué par la Belgique, mais par l'Etat francophone héritier de la Belgique. On verrait alors que le problème n'est pas le fonctionnement de la Belgique, mais celui de l'UE. Difficile alors de défendre l'idée que, sans Belgique, le Ceta aurait été accepté.

L'autre option serait une « recentralisation », proposée par certains libéraux néerlandophones, dans le cadre d'une nouvelle réforme de l'Etat. Une position intenable pour Pascal Delwit. « A la NVA ou au CD&V (chrétiens-démocrates néerlandophones, ndlr), la conviction est telle que ce qui se fait en Flandre est ce qui se fait de mieux qu'il existe toujours un refus de tout mouvement dans ce sens », ajoute le politologue. Ce serait, il est vrai, revenir sur la politique traditionnelle des Néerlandophones. Bref, la NVA préfère finalement un recul sur le Ceta à une solution centraliste. Aussi la décision francophone peut-elle bien être considérée comme celle de la Belgique.

Tensions politiques peu favorables à une capitulation

Un élément a cependant conduit au blocage : la politique. On a vu qu'il n'existait pas de hiérarchie des normes en Belgique. Comment règle-t-on alors les problèmes entre entités fédérés et Etat fédéral en Belgique ? S'il n'y a pas d'accord politique, on ne les règle pas. « Il existe des comités de concertation pour discuter des divergences, celui qui s'est tenu lundi 24 octobre a duré un quart d'heure ! En réalité, lorsqu'il y a un décalage parfait entre les majorités fédérales et des entités fédérées, l'accord est très difficile à trouver », explique Pascal Delwit.

Or, c'est précisément le cas en Belgique depuis 2014 puisque Charles Michel a constitué une majorité où son parti, les Libéraux francophones du MR, se sont alliés à trois partis flamands : la NVA, la CD&V et l'Open.VLD. Ce gouvernement de droite a rejeté, pour la première fois depuis 1987 les Socialistes francophones du PS dans l'opposition. Du coup, la majorité wallonne et francophone, constituée du PS et de la CDH (chrétiens-démocrates francophones) est dans l'opposition fédérale. Dans ces conditions, trouver un terrain d'entente est très difficile.

Retour de bâton pour le gouvernement Michel ?

Il l'est d'autant plus que le gouvernement de Charles Michel a pris des décisions, sans réelle concertation, avec les entités fédérées, alors qu'elles ont été fortement impactées par ces décisions. C'est le cas notamment du « tax shift », une réforme fiscale coûteuse en termes de recettes fiscales pour les régions et les communautés à laquelle le PS et la CDH se sont opposés en vain. A l'époque de sa mise en place, le gouvernement fédéral n'avait guère mené de concertation. Lui aussi, désormais, sur le Ceta, touche ici la monnaie de sa pièce.

Cette donnée de politique intérieure rend quasiment impossible un accord « intra-belge » sous la forme d'une « capitulation wallonne ». Les Européens comptaient beaucoup, à tort, dessus. Pourquoi PS et CDH feraient-ils des concessions à un gouvernement qui les a méprisés jadis ? Pascal Delwit ajoute, du reste, que le comportement de Charles Michel, assez prompt à mépriser Elio di Rupo, son prédécesseur socialiste qu'il n'a pas, par exemple, reçu après les attentats du 22 mars, n'ont guère permis d'améliorer la situation. Pas davantage que, parmi les Francophones, le sentiment que le gouvernement fédéral est dominé par les Néerlandophones et que le vrai chef du gouvernement est Bart de Wever, le maire d'Anvers et l'homme fort de la NVA.

Contexte politique favorable au veto

Le contexte politique était donc favorable à un « non » au Ceta et à une position de fermeté des entités francophone, wallonne et bruxelloise. Le PS voit avec inquiétude la montée du Parti du Travail Belge (PTB), donné dans le dernier sondage disponible d'Ipsos du mois de septembre à 16 % d'intentions de vote en Wallonie et 11 % à Bruxelles contre 25 % et 15 % pour le PS. Or, le PTB est très défavorable au Ceta et au TTIP, le traité transatlantique avec les Etats-Unis. Céder aux pressions européennes et fédérales serait suicidaire pour le PS. Mais Pascal Delwit souligne aussi la concurrence entre la CDH et le MR sur l'électorat de droite qui a joué aussi dans la fermeté francophone. « Une partie de cet électorat, petits commerçants ou agriculteurs, s'inquiètent du Ceta et la CDH a voulu jouer la divergence avec le MR », indique le politologue.

Scepticisme justifié ?

Au reste, la première raison de la fermeté à Namur et Bruxelles est peut-être le fort scepticisme de la population francophone sur le Ceta et le TTIP. Il suffira de rappeler que le taux de chômage à Bruxelles était en 2015 de 17,5 %, en Wallonie de 12 % et en Flandre de 5,2 %. Depuis 2005, ce taux a reculé en Flandre, mais a augmenté dans les deux autres régions. L'inquiétude est donc certainement légitime. Les dirigeants francophones ont répondu à cette inquiétude en demandant davantage de garantie à l'issue d'un processus parlementaire où l'Etat fédéral et l'Europe ne les ont guère écouté et en usant de leurs droits constitutionnels. Cette décision comporte peut-être une part d'opportunisme, mais l'ignorer ou le contourner serait un désastre pour l'Europe et pour la Belgique.