Quatre flops, un échec et un succès. Le ratio de réussite est faible. Si l'A400M, le Tigre, le NH90 et les frégates FREMM sont ou seront des succès technologiques et efficaces sur le plan opérationnel, la coopération étatique et industrielle s'est particulièrement révélée quant à elle défaillante en termes de compétitivité. La Cour des comptes le confirme très bien en faisant le bilan de six grands programmes en coopération dans son rapport intitulé "la coopération européenne en matière d'armement".

Ce n'est pas nouveau comme constat mais ce n'est pas inutile de le rappeler au moment où la France s'engage résolument dans la coopération européenne dans ce domaine, notamment avec l'Allemagne (drone MALE, système de combat aérien, char...). Avec Berlin, la coopération n'a pourtant pas toujours été très efficace. Loin de là à l'image des programmes Tigre et A400M.

Des sources de surcoûts

"L'objectif de diminution des coûts d'acquisition ne doit pas faire oublier que la coopération, surtout si elle est mal conduite, est en elle-même une source de surcoûts", rappelle crûment la Cour des comptes. Ainsi, les processus de décisions sont plus longs que ceux en vigueur dans chaque État (NH90). Il est également nécessaire d'aligner, autant que possible, les besoins opérationnels et les calendriers budgétaires.

En outre, le partage des coûts de développement et l'effet de série attendu sur les coûts de production peuvent être fortement limités si les spécifications (A400M) et les versions des matériels sont nombreuses (NH90). Sans compter les cibles réduites au fur et à mesure des contraintes budgétaires (Tigre, A400M, FREMM). Résultat, le coût unitaire du Tigre français a grimpé de 44% en 2005 en raison de la baisse des commandes prévues (de 215 à 120), puis a progressé de 39% lors de la réduction à 71 appareils. Le coût unitaire du NH90 français s'est quant à lui envolé de 28% avec la baisse programmée des achats en 2013 (de 160 à 101). C'est le cas des FREMM aussi. Le coût unitaire s'est accru dans un premier temps de 33% avec le passage de 11 FREMM au lieu de 17 en 2009, puis de 26% en 2015 (8 FREMM). "La recherche d'une économie de 15 à 20 % sur le coût total d'un programme réduit de 30 à 40 % le nombre de matériels achetés", a constaté la Cour des comptes..

Enfin, la règle de retour géographique dans les programmes de coopération "s'oppose souvent à l'optimisation industrielle nécessaire pour parvenir au meilleur rapport qualité-prix des matériels" (NH90, A400M), constate la Cour des comptes.

Des succès qui ne sont pas garantis

"Le succès des coopérations n'est toutefois pas garanti", rappelle la Cour des Comptes.  Ainsi, les tentatives avortées dans le domaine des avions de combat dans les années 1980 et des blindés dans les années 1990 ont amené la France à développer seule l'avion Rafale, le char Leclerc et le véhicule blindé de combat d'infanterie (VBCI). Des programmes réussis dans les temps et les enveloppes budgétaires (Rafale). Plus récemment dans les années 2000, l'échec de la coopération franco-britannique en matière de porte-avions s'est soldé par un échec.

Il n'en reste pas moins que la France sait faire en matière de coopérations. Le succès du programme FSAF (Famille de missiles sol-air du futur) en coopération avec l'Italie et la Grande-Bretagne en est la preuve grâce à un maître d'oeuvre intégré MBDA. Paris est d'ailleurs actuellement engagée dans "27 programmes en coopération, représentant des flux annuels de crédits de paiement de l'ordre de 2 milliards d'euros", notent les sages de la rue Cambon. Soit environ 25% de ses capacités d'investissement dans les programmes d'armements conventionnels.

Les frais de développement financés par la France pour les six programmes étudiés par la Cour des comptes ont absorbé 8,4 milliards d'euros entre 1989 et 2017. Dans le même temps, une contribution supérieure était apportée par les partenaires européens, dans le cadre du partage des coûts de développement permis par la coopération. C'est l'un des très rares motifs de satisfaction de la coopération européenne.

"La coopération européenne est un moyen de disposer de matériels militaires aux capacités technologiques innovantes que chaque État européen, isolément, aurait du mal à développer, du fait des coûts élevés de recherche et développement", explique la Cour des comptes.

Succès du programme FSAF (Aster)

Pourquoi un tel succès? Selon la Cour des comptes, c'est surtout le succès de la filière missilière autour de MBDA, un industriel intégré, et des besoins harmonisés des forces armées. Le missilier a donc permis d'organiser le développement et la production de façon optimisée. Outre le partage des coûts de développement, les partenaires ont pu également se mettre d'accord sur des spécifications communes, après avoir harmonisé les besoins de leurs armées respectives. "Il en résulte un gain de l'ordre de 10 % sur le coût de production des missiles en série, par rapport à ce qu'aurait donné une production nationale sur un volume plus réduit", explique la Cour des comptes.

Les missiles anti-aériens de classe Aster, développés et produits dans le cadre du programme FSAF géré par l'Occar pour le compte de la France et de l'Italie, apparaissent donc "comme un succès de la coopération entre États européens en matière d'armement", estime la Cour des comptes.

Par ailleurs, une version navale du missile anti-aérien Aster a également été développée et produite dans les mêmes conditions dans le cadre d'une coopération associant la France, l'Italie et le Royaume-Uni au sein du programme PAAMS (Système principal de missiles anti-aérien), également gérée par l'Occar et impliquant MBDA. Ce programme a permis d'atteindre les objectifs essentiels de la coopération, souligne la Cour des comptes : "d'une part, une réduction des coûts d'acquisition par un partage des frais de développement et un effet de série sur la production ; d'autre part, le succès d'un groupe missilier intégré européen, MBDA, atteignant la taille critique pour être compétitif sur le marché mondial".

L'A400M n'atteint "pas les capacités attendues"

L'avion de transport militaire avait tout pour faire un carton sur le plan commercial. D'autant que, selon le rapport, "l'A400M est le programme le plus harmonisé de ceux que la Cour a étudiés puisque les spécifications définissent une plate-forme commune (Common Standard Aircraft), sur laquelle l'industriel adapte des matériels optionnels à la demande des États, et parfois même assemble des équipements fournis par eux (par exemple, l'autodéfense des avions anglais)". Mais, Airbus n'a pas été la hauteur de ce programme alors même que le délai de développement et de livraison étaient très court. Le premier appareil devait être livré 77 mois après la notification du contrat (octobre 2009). L'armée de l'air française a finalement reçu le premier appareil en août 2013.

Plusieurs caractéristiques de ce programme sont encore aujourd'hui au centre de préoccupations. Selon la Cour des comptes, "des capacités très étendues (arrimage des charges, transport de personnes, largages de parachutistes et de palettes, ravitaillement en vol, etc.) dont les spécifications insuffisamment précises ouvrent, encore en 2017, des questions d'interprétation".

Le retard constaté en 2009 rendait possible la résiliation totale du contrat mais les sept États ont préféré poursuivre au prix d'une augmentation des frais de développement (2 milliards d'euros) et le versement d'avances remboursables (1,5 milliard d'euros). De son côté, Airbus a gardé à sa charge une perte d'un montant équivalent (plus de 3 milliards). L'industriel a également obtenu un nouveau calendrier de livraisons qui, pour les 50 appareils français, s'étalait de 2013 à 2024. Airbus évalue désormais sa perte proche de 6,9 milliards d'euros, selon ses résultats publiés pour l'exercice 2016.

En dépit des aléas du programme, il reste "prometteur sur le plan opérationnel", estime la Cour des comptes. La France, qui dispose depuis le début de l'année 2017 de six appareils (standard non contractuel dit Hexagone), a d'ailleurs engagé ses A400M dans l'opération Barkhane au Sahel. "L'A400M y révèle un potentiel manœuvrier de nature à modifier profondément le pré-positionnement des forces et le soutien aux opérations", souligne le rapport. Les sages de la rue Cambon estiment que le retard des livraisons et le recul des qualifications opérationnelles requièrent des solutions "principalement parce qu'il n'existe pas de matériel équivalent qui lui serait substituable".

Le Tigre, "un succès technologique coûteux"

Pour la Cour des comptes, l'hélicoptère Tigre, "succès technologique coûteux", a conduit l'Allemagne et la France à réduire leurs commandes. Car le programme s'est révélé "trop ambitieux par rapport aux moyens financiers que les États partenaires étaient disposés à y consacrer", constate la Cour des comptes. La principale réussite de ce programme tient au "partage des frais de développement, qui ont été financés pour moitié par l'Allemagne", note la Cour des comptes. Ce programme a été rejoint par la suite par l'Espagne dans les années 2000 et a fait l'objet d'une unique exportation vers l'Australie. En revanche, d'autres pays européens comme le Royaume-Uni et les Pays-Bas ont fait le choix d'un matériel américain. Pourtant, le Tigre assure "un saut qualitatif par rapport à la génération précédente d'hélicoptères de combat, au point de devenir, au sein des armées françaises, indispensable pour la conduite de certaines opérations".

Initialement, Paris et Berlin ambitionnaient l'achat de 427 Tigre. In fine, les commandes se sont limitées à 71 appareils pour la France et 68 pour l'Allemagne. Les ventes espagnole et australienne ont permis une série de 185 hélicoptères assemblés sur... quatre chaines différentes. Dans ce contexte, les avantages de la coopération sont réduits, constate la Cour des comptes. Une série insuffisante d'ailleurs pour assurer la compétitivité de la base industrielle et technologique de défense dédiée à l'appareil, d'autant que les cadences de production ont été diminuées de moitié depuis l'origine pour étaler les livraisons, faute de crédits budgétaires. En outre, chacun des deux partenaires initiaux avait des objectifs différents et la France a spécifié deux versions au début du programme : anti-char et appui-protection. La menace ayant évolué avec la dissolution du pacte de Varsovie, la France a ensuite modifié en 2003 ses spécifications pour définir une version appui-destruction. Les deux pays acheteurs, l'Espagne et l'Australie, ont quant eux défini chacun une version spécifique.

Enfin, l'appareil est "très coûteux à exploiter en raison de la charge de son entretien" fait valoir la Cour des comptes. Ce qui se traduit par une des disponibilités les plus faibles au sein des aéronefs du ministère des armées (environ 25 % en 2016). L'Australie a d'ailleurs envisagé publiquement, lors de sa revue stratégique de 2016, le retrait anticipé du service de l'hélicoptère dès 2020. Les autres aspects de l'exploitation mis en commun avec les partenaires sont "décevants" : les écoles franco-allemandes pour la formation tiennent davantage d'une logique de juxtaposition que d'une mutualisation ; les travaux de certification des appareils sont conduits par chaque État, malgré l'existence de règles de navigabilité européennes.

NH90, de trop nombreux retards

Malgré de multiples versions et de nombreux retards, le NH90 a permis le partage des coûts de développement entre l'Allemagne, la France, l'Italie et les Pays Bas, et le succès à l'exportation. Le partage des coûts de développement a permis à la France de ne financer que 41 % du développement, engendrant une économie substantielle pour les finances publiques françaises par rapport à ce qu'aurait coûté un programme national, estime les sages de la rue Cambon. En outre, l'hélicoptère a été commandé à la fin de 2016 à hauteur de 531 exemplaires par 13 États, ce qui donne cette fois-ci un volume suffisant pour assurer la pérennité de la base industrielle et technologique de défense européenne dédiée à ce programme.

En revanche, le programme a connu de nombreux écueils. A commencer par une durée excessive qui s'étale sur un demi-siècle entre les premières réflexions et la dernière livraison prévue, dont une quinzaine d'années de discussions entre les partenaires avant de lancer le développement. Pour autant, ils ne sont pas parvenues à harmoniser les besoins opérationnels de cet hélicoptère, qui existe en 22 versions et 60 standards. Ce qui réduit d'autant les gains financiers attendus d'une production en série.

Au-delà des discussions initiales entre les partenaires, la longue durée du programme s'explique aussi, d'une part, par une maîtrise d'ouvrage au sein de la NAHEMA, une agence de l'Alliance atlantique créée pour ce programme et dont la règle de l'unanimité appelle des consensus difficiles à trouver. D'autre part, la maîtrise d'œuvre a été "handicapée" par la coexistence en son sein de deux industriels concurrents, Airbus et Leonardo. De plus, les exigences de retour géographique des États ont conduit à un partage industriel complexe, difficile à concilier avec l'optimisation de la production en série...

Les frégates FREMM, une juxtaposition plutôt qu'une coopération

Selon la Cour des comptes, les frégates FREMM relèvent "davantage de la juxtaposition que de la coopération". Car les développements communs et le partage des frais fixes correspondants ne portent que sur une partie des équipements des navires, qui présentent des caractéristiques très différentes d'une nation à l'autre. Ils sont d'ailleurs construits dans leur pays d'appartenance. En développant les caractéristiques multi-missions des navires, le programme FREMM cherchait à maximiser l'effet de série des 27 bâtiments initialement prévus. Mais la France a réduit sa participation affichée initialement à 17 exemplaires à huit.  En revanche, l'Italie a, quant à elle, affermi progressivement la commande des dix exemplaires prévus.

"L'activité opérationnelle des frégates déjà réceptionnées par la France montre de bonnes performances, malgré des aptitudes encore incomplètes", souligne la Cour.

La coopération a permis la revente d'équipements déjà achetés par la France pour les deux dernières frégates annulées : moteurs électriques de la propulsion, turbine à gaz, système de stabilisation, sonar de coque, système de guerre électronique, lanceurs verticaux, canon de 76 mm. Les bénéfices tirés des autres éléments communs aux FREMM italiennes et françaises se limitent au partage d'informations techniques ou à l'échange de rechanges, soit en raison d'une faible valeur des gains potentiels, soit en raison des politiques de maintenance divergentes. Enfin, la coopération ne s'est pas étendue à l'entretien des matériels en service, malgré les propositions italiennes en ce domaine.

Échec du programme de porte-avions franco-britannique

Le porte-avions franco-britannique a coulé en 2008. Cet échec pour la France a un coût. Elle a engagé plus de 200 millions d'euros dans cette coopération en pure perte entre 2005 et 2008. Ce montant correspond pour moitié à la contribution française au financement du porte-avions britannique, sorte de ticket d'entrée dans la coopération, et pour moitié, aux études réalisées en France, qui sont devenues caduques à la suite de l'abandon du projet.

"Cet exemple illustre les inconvénients qu'il y a à participer à une coopération en matière d'armement lorsque le partage des risques et des avantages entre les partenaires ne sont pas équilibrés et lorsque les intérêts nationaux respectifs ne sont pas conciliables", estime la Cour des comptes.

Les priorités britanniques, clairement exprimées dès 2005, que ce soit en termes de choix technique privilégiant le décollage court et l'atterrissage vertical ou en termes de marchés donnés aux industriels britanniques, rendaient l'échec de la coopération prévisible dès l'origine. L'argument, un temps mis en avant par les pouvoirs publics français, de rendre irréversible la construction du deuxième porte-avions grâce à une coopération internationale, n'a pas résisté aux arbitrages rendus dans le cadre de la préparation de la loi de programmation militaire 2009-2014.

Michel Cabirol

19 Avr 2018, 6:56

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