Alors que le gouvernement veut réformer la SNCF pour la préparer à l'ouverture à la concurrence, le gendarme du rail pointe les nombreux obstacles qui menacent une ouverture réussie du marché français du transport ferroviaire. Si l'arrivée de nouveaux entrants paraît évidente sur le marché régional, elle le sera beaucoup moins sur les lignes à grande vitesse.
L'ouverture à la concurrence du marché intérieur du transport ferroviaire approche à grands pas. Selon le calendrier imposé par Bruxelles, un opérateur autre que la SNCF pourra faire circuler des trains en France à partir de fin 2020 sur des lignes intérieures à grande vitesse et à partir de fin 2023 pour les lignes exploitées dans le cadre d'un service public pour les régions (TER) ou l'État (Intercités), et même avant puisque de 2019 à 2023, les autorités organisatrices de transport (AOT) pourront expérimenter la concurrence.
La fin du monopole de la SNCF va-t-elle pour autant entraîner l'ouverture à la concurrence sur le marché intérieur du transport ferroviaire ? Autrement dit, la fin du monopole de la SNCF -qui devra être actée d'ici à décembre 2019-, va-t-elle entraîner l'arrivée réelle de concurrents de la SNCF, comme ce fut le cas dans le transport aérien et la téléphonie mobile par exemple ou ailleurs en Europe dans le ferroviaire comme en Allemagne, au Royaume-Uni, en Suède, en Italie, en République tchèque ? Ce n'est pas évident. Les obstacles sont en effet nombreux.
Dans une étude approfondie sur l'ouverture à la concurrence, l'Arafer, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, les a listés et tire la sonnette d'alarme.
« Il ne suffit pas de dire 'on ouvre' et mettre fin au monopole légal de la SNCF pour que la concurrence soit effective », a expliqué Anne Yvrande Billon, vice-présidentede l'Arafer, lors de la présentation ce mardi par son président, Bernard Roman, de cette étude sur l'ouverture à la concurrence.
Open access sur les lignes à grande vitesse
Les barrières à l'entrée ne seront pas les mêmes en fonction des marchés. Sur les lignes non subventionnées (essentiellement les lignes à grande vitesse), chaque opérateur pourra faire circuler ses trains en "open access", tandis que sur les services conventionnés, la concurrence entre les opérateurs se fera pour l'attribution des marchés, dans la mesure où les autorités organisatrices de transport devront lancer des appels d'offres pour l'exploitation de tout ou partie de leur réseau.
Le bon fonctionnement de ces appels d'offres et leur qualité sont cruciaux pour l'arrivée de nouveaux opérateurs.
« Le législateur devra porter une attention particulière à la faculté, par les autorités organisatrices, de recueillir toutes les informations utiles relatives à l'exploitation des services ferroviaires nécessaires à la préparation des appels d'offres », a souligné le président de l'Arafer.
La concurrence sera plus forte sur le transport régional
Selon de nombreux experts, c'est sur cette partie du réseau que la concurrence devrait être la plus forte pour la SNCF.
Car,« le risque économique pour les opérateurs est limité », rappelle l'un d'eux àLa Tribune.«Les autorités organisatrices fixent le cahier des charges et chaque candidat en chiffre le coût et prend sa marge, généralement de 4 à 5%. Il n'y aura pas d'investissement parce que les opérateurs utiliseront les trains qui appartiennent aux Régions. »« Ce sera un contrat de services dans lesquels il y aura certes un BFR (besoin en fonds de roulement) à financer et peut être quelques systèmes informatiques. Mais ce sera tout. Si cela ne fonctionne pas, le risque ne sera pas élevé », explique un directeur de la SNCF.
Prise de risque importante sur l'open access
En revanche, sur les services commerciaux, le risque financier existera bel et bien. A 30 ou 35 millions la rame duplex, chaque nouvel entrant réfléchira à deux fois avant de venir défier la SNCF sur les lignes à grande vitesse, même si des lignes comme Paris-Lyon ou Paris-Lille vont intéresser beaucoup de monde.
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« Quand vous faites une ouverture en "open access", le sujet majeur, c'est l'investissement. Si vous investissez 300 millions d'euros et que cela ne fonctionne pas, vous êtes obligés de faire une dépréciation d'actifs. La question est : le jeu en vaut-il la chandelle ? », explique le même directeur de la SNCF, en citant l'absence de concurrence en Allemagne sur les lignes en open access.
Pour certains, cette problématique est même plus importante que le coût des péages français pour l'utilisation du réseau.
Pas de sociétés de leasing
Plusieurs éléments compliquent en effet la donne. Contrairement au transport aérien où les low-cost ont pu débouler il y a une trentaine d'années en louant quelques avions (un actif fluide qui peut être très vite replacé en cas de faillite), ou même au Royaume-Uni dans le ferroviaire avec les ROSCOs (« rolling stock operating company »), il n'existe pas de sociétés qui pourraient acheter des trains pour ensuite les relouer à des opérateurs.
« En l'absence de ce type de sociétés, il n'est pas déraisonnable d'évoquer l'idée de la mise en place d'un accès régulé au matériel roulant, afin de garantir une égalité des chances à l'ensemble des opérateurs potentiels », a indiqué BernardRoman.
Dit autrement, l'Arafer préconise d'attribuer aux nouveaux entrants une partie du matériel de la SNCF.
« Limité dans le temps, comme c'est le cas de l'accès à l'électricité nucléaire, cet accès régulé pourrait être assorti d'une obligation d'investissements comme c'est le cas dans la téléphonie mobile», a-t-il ajouté.
Pour le gendarme du rail, il est par ailleurs nécessaire de mettre en place les conditions d'accès aux centres de maintenance.
La capacité du réseau est-elle suffisante ?
Ce ne sont pas les seuls obstacles à l'accès au marché de la grande vitesse. La capacité du réseau à absorber une augmentation d'offre pose notamment question. Contrairement au transport aérien là encore, qui vit dans la troisième dimension, le transport ferroviaire baigne dans un système à une dimension. Par nature on ne peut donc pas doubler un train qui est sur la même voie. La capacité du ferroviaire est par conséquent plus limitée. Y a-t-il aujourd'hui de la place pour de nouveaux acteurs ? L'Arafer se dit incapable de répondre.
« Il n'existe pas d'évaluation précise, objective, et partagée du niveau de saturation des lignes ni celle des gares aujourd'hui », a fait remarquer BernardRoman.
Pour autant, la modernisation progressive du réseau peut être une solution. Elle permettrait d'augmenter fortement la capacité du réseau selon des sources internes à SNCF Réseau, sans construire de nouvelles lignes. Problème, il faudra des années avant de voir le réseau passer de technologie datant de la deuxième moitié du XXe siècle à des technologies les plus récentes. SNCF a selon nos informations un plan d'augmentation des sillons de 20% entre Paris et Lyon à l'horizon 2024. A court terme donc, l'Arafer recommande d'adapter le modèle d'allocations des sillons, en créant « une forme de système d'enchères pour les sillons rares », les plus demandés.
Modération des péages pour les nouveaux entrants
Pour ne pas que la cherté des péages français (payés par les opérateurs au gestionnaire d'infrastructure pour le service rendu) dissuade les nouveaux entrants, l'Arafer pousse pour une modération des péages et préconise « un accompagnement tarifaire » pour les nouveaux entrants en leur accordant une ristourne pour les premières années d'exploitation.
La gouvernance est-elle eurocompatible ?
La gouvernance du système ferroviaire constitue un autre frein à la concurrence. Pour garantir l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure -au même titre que SNCF Mobilités, SNCF Réseau fait aujourd'hui partie d'un groupe public ferroviaire unifié appelé SNCF-, l'Arafer attire l'attention du gouvernement sur la nécessité de « revoir l'organisation du groupe public ferroviaire en supprimant l'Epic (Établissements publics à caractère industriel et commercial, Ndlr.) de tête SNCF et en séparant clairement les activités relatives à la gestion de l'infrastructure de celles relatives à l'exploitation des services de transport ».
Le gouvernement ne l'entend pas ainsi. S'il souhaite remplacer l'Epic de tête par une société nationale à capitaux publics avec des titres incessibles, il compte « constituer un groupe intégré avec plusieurs entités », inspiré selon la ministre des Transports Elisabeth Borne, « sur le modèle allemand avec une société mère et des sociétés chacune dans leurs métiers ». Un système qui va plus loin que le système actuel mis en place en 2014 avec le regroupement de Réseau ferré de France et de la SNCF, avec « l'effet déresponsabilisant des Epic » en moins.
Pour Bernard Roman, cette structure n'est pas compatible avec les textes de la Commission européenne, car il ne garantit pas l'autonomie du gestionnaire d'infrastructure, et donc l'égal traitement entre tous les opérateurs. Certains craignent que ce système maintienne des péages élevés, dissuasifs pour les nouveaux entrants.
Pour autant, « dans l'hypothèse où la structure intégrée serait conservée, l'Arafer préconise de revoir le fonctionnement du conseil d'administration de SNCF Réseau ». Récemment, lors de la présentation de la feuille de route du projet d'entreprise de la SNCF Guillaume Pepy, président du directoire de la SNCF et Pdg de SNCF Mobilités a voulu nuancer le lien mathématique entre l'organisation du système ferroviaire et le degré d'ouverture à la concurrence.
« L'Espagne est le pays le plus éclaté et la concurrence est nulle. L'Allemagne est le pays le plus intégré et c'est le pays où la concurrence est la plus forte en Europe avec 40% du trafic fret et 35% du trafic TER qui ne sont pas réalisés par la Deutsche Bahn. »
Plaidoyer pour une régulation forte
Last but not least, l'ouverture à la concurrence doit évidemment s'accompagner pour l'Arafer d'une régulation forte. À ce titre, le gendarme du rail s'inquiète du retrait dans le projet de loi de réforme de la SNCF de son avis de conformité de la tarification ferroviaire. « Ce serait une faute. Il est reconnu qu'une entreprise en monopole qui a des usagers captifs est plus encline à pratiquer des tarifs élevés et à réduire son offre et à faire des efforts d'efficacité », a expliqué Bernard Roman. Pour lui, l'avis conforme permet de « garantir que le tarif proposé par SNCF Réseau sera transparent, équitable et conforme aux textes applicables et réponde bien à un optimum pour l'ensemble des parties prenantes ». Au final, Bernard Roman ne croit pas au « mythe du grand Soir ».
Les exemples de libéralisation observés en Europe montrent que l'opérateur historique a conservé entre 90 et 70% du marché, qui plus-est d'un marché en croissance. Car, contrairement au marché ferroviaire français qui a reculé entre 2011 et 2016, les marchés ouverts (Allemagne, Grande-Bretagne, Suède, Italie, République tchèque) ont vu le trafic augmenter en rapport avec une augmentation de l'offre.
