La folle ronde des autorités de surveillance

L'Europe se rassure. L'Europe bouge. À la mode française, elle a créé des institutions pour résoudre les problèmes. Pour éviter une nouvelle crise financière systémique, pas moins de quatre institutions ont été mises en place : le Comité européen du risque systémique (CERS) ; l'Autorité bancaire européenne (ABE) ; l'Autorité de surveillance des entreprises d'assurances et des pensions professionnelles (ASEAM) et l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF). Ils sont les éléments constitutifs du Système européen de surveillance financière (SESF), organe administratif complexe, presque inédit. Le mot « système » signifie que ces quatre institutions doivent travailler non seulement entre elles - c'est un impératif - mais aussi avec les autres autorités communautaires ou nationales. De son côté, l'Autorité européenne de surveillance (AES) est un autre fruit technocratique peu compréhensible. Née de trois règlements (et non de directives) qui se ressemblent, cette autorité aux contours flous intègre en pratique trois autorités concrètes (ABE, AEMF et AESAM).À n'en pas douter, rares seront ceux à critiquer ce Meccano à double étage (SESF et AES) qui cache pourtant des dispositions essentielles de régulation. On passera sur le CERS qui, pour le domaine de la monnaie banque, n'est pas comme la BCE une institution majeure du traité de l'Union. Ce Petit Poucet va-t-il faire le travail que le titan BCE n'a pas fait ou n'a pas su faire ?Ces nouvelles institutions soulignent paradoxalement les défaillances des régulateurs nationaux tout en s'appuyant sur eux pour bâtir une nouvelle régulation. Il s'agit, en 200 pages denses de réglementation, de surveiller les autorités nationales, tout en ayant ses propres mécanismes de contrôle des différents marchés (monétaire, bancaire, financier et assurance). Il s'agit bien de réguler le régulateur national. On peut craindre dès lors une probable guerre des autoritésLe fonctionnement même de ces institutions nombreuses et complexes pose question. De leurs comités mixtes ou de leurs commissions de recours (qui en sont partie intégrante) jusqu'à leur conseil d'administration, leur président et leur directeur exécutif, de multiples strates de décision se juxtaposent. Espérons que ces autorités ne se perdront pas dans leurs propres méandres administratifs pour aboutir à des décisions qui pourraient être sanctionnées par la Cour de justice de l'UE ou toute autre juridiction. À cet égard, les sanctions de la Commission bancaire en France désavouées par la Cour européenne des droits de l'homme soulignent le danger. Plus la mécanique administrative est complexe, plus le risque de heurter un principe de droit est grand. Les règles peuvent ainsi se neutraliser entre elles, selon le fameux principe « trop de droit tue le droit », et rendre ainsi inopérante la mise en place de normes prudentielles et de contrôle au niveau européen, soulignant au passage l'incapacité de l'Europe à réguler efficacement son secteur financier.Lorsque la BCE n'use pas de prérogatives réglementaires pour encadrer le système financier, personne ne le sait. En revanche, toutes les décisions de l'AES seront bien plus visibles ! Et une éventuelle faillite de la régulation financière européenne imposerait de repenser l'entière machine bruxelloise.Le SESF et l'Autorité européenne de surveillance risquent de se lancer dans une inquiétante ronde politico-administrative non maîtrisée. Rappelons enfin que ces institutions doivent également collaborer avec « toute l'Europe » : avec la Commission européenne, le Conseil, le Parlement, la BCE (véritable autorité monétaire), l'Eurogroupe, mais aussi avec les banques centrales nationales et, enfin, avec les deux ou trois institutions nationales de régulation, soit probablement pas moins de 90 institutions ! Le coût de fonctionnement de cet imbroglio, du moins si on y met les moyens, impressionnera sans doute. À défaut d'une solide équipe, l'efficacité de ces nouveaux organes de régulation risque d'être mise en doute avant même de faire ses preuves. Ce montage complexe semble ignorer au final la mission fondamentale d'une institution administrative : réunir des compétences et décider vite et bien. Comment un comité réunissant des dizaines d'intervenants pourra-t-il agir vite et bien, c'est une question qui ne manquera pas de se poser rapidement.En bout de course, le pouvoir d'adoption de « normes techniques » (curiosité juridique à fort potentiel de régulation et de contestations) sera-t-il une véritable régulation ? Il faut souhaiter bien du courage aux « directeurs exécutifs » des autorités qui seront à l'oeuvre. Ces décisions collectives (normes techniques), si elles ne prévenaient pas une crise, seraient suivies de décisions individuelles dans des « cas graves et urgents ». Dans ce dernier cas, une décision pourra s'appliquer à une autorité nationale jugée inefficace (maladroite ou passive), ce qui est un mécanisme juridique inédit. La double liberté conventionnelle et d'exploitation de l'établissement financier sera atteinte de plein fouet, suspendue. Certains professionnels tentent-ils déjà de déterminer jusqu'où ces autorités peuvent aller dans la contrainte juridique. À ressasser la « stabilité financière », sans savoir la mettre en forme juridique, on comprend que ces règlements ne fassent qu'effleurer le point juridique névralgique que désigne la succession de crises financières. Créer des institutions ne détermine pas toujours les problèmes et ne les règle que rarement.