La Tribune
Nous avons besoin du concours de nos fidèles sujets pour nous aider à surmonter toutes les difficultés où nous nous trouvons relativement à l'état de nos finances. » Par ces mots, Louis XVI annonce le 24 janvier 1789 la convocation des états généraux du royaume. La crise des finances publiques conduit le monarque à faire appel à cette vieille institution médiévale que la monarchie avait pris garde de ne pas réveiller depuis 1614 et qui rappelait encore le souvenir des heures sombres des guerres de Religion. Mais Louis XVI n'a pas le choix. À court d'argent, il tente de regagner le soutien du pays pour combler le déficit et rétablir la confiance. Mais en voulant sauver son crédit, le roi va déclencher en quelques semaines une tempête politique qui lui fera perdre la tête. Comment en est-on arrivé là ? Les finances de l'État sont, en 1789, en très mauvaise posture. Financée par l'emprunt, la guerre d'Indépendance américaine (1774-1783), au cours de laquelle la France a aidé les « insurgents » américains, a coûté 1,5 milliard de livres, alors même que les conséquences financières de la ruineuse et désastreuse guerre de Sept Ans (1756-1763) ne sont pas apurées. Le service de la dette avale la moitié des 500 millions de livres de recettes annuelles et le budget accuse un déficit de 150 millions de livres et n'a pas retrouvé l'équilibre depuis les années 1740. « La dette est le seul trésor de la nation », résumera ironiquement Mirabeau. La situation n'est pourtant guère neuve. Depuis deux siècles, l'État monarchique vit dans une crise financière chronique. Ce qui est nouveau, c'est que le crédit de l'État semble désormais entièrement usé. La vieille recette de la monarchie, celle des banqueroutes partielles, a fini par l'emporter. Selon les économistes américains Rogoff et Reinhard, la France détient le record des défauts de paiement des Etats avant 1789, avec huit faillites. Encore ne prennent-ils pas en compte les banqueroutes déguisées, comme dans l'affaire Law, ou les fréquentes petites banqueroutes où l'on ajourne le paiement des rentes. Ce système s'incarne dans la figure de l'abbé Terray, dernier contrôleur général des Finances de Louis XV de 1768 à 1774. Auteur en 1770 d'une habile banqueroute partielle et d'un plan de réduction des dépenses, il avait aussi proclamé la nécessité d'une annulation de toutes les dettes une fois par siècle pour retrouver l'équilibre. Progressivement, prêter au roi est donc devenu un jeu risqué auquel on ne se laisse aller qu'au prix d'un intérêt considérable. À partir de 1780, l'Etat ne peut plus avoir recours qu'à de coûteuses extrémités. En 1785, un emprunt à 5 % de 80 millions de livres a toutes les peines du monde à trouver preneur. Il faut prolonger des emprunts antérieurs et emprunter sournoisement par l'intermédiaire d'une banque, la Caisse d'Escompte, qui réalise une augmentation de capital sous son nom pour lever les fonds. Mais la manoeuvre a ses limites et ne contribue guère à faciliter les emprunts futurs. Au point qu'en 1788 le Trésor doit même cesser temporairement tous ses paiements. La monarchie semble incapable de réagir. Les racines du mal sont pourtant connues. Les « physiocrates », partisans d'une vision rationnelle de l'économie, les ont diagnostiquées au cours de la seconde moitié du siècle. C'est d'abord le manque de cohérence du système fiscal. « On ne peut faire un pas en ce vaste royaume sans y rencontrer des lois différentes, des usages contraires, des privilèges, des exemptions. Et cette dissonance générale (...) multiplie partout les frais et le désordre », résumait en 1787 le contrôleur général des Finances Calonne. Le chaos des dépenses est du reste comparable. La dette de l'État est une addition de créances diverses et complexes qu'il est bien difficile d'optimiser. Quant à la cour et aux pensions aux nobles, elles coûtent fort cher : 30 à 40 millions de livres par an. Sans compter les extras, comme, par exemple, ces 23 millions de livres qu'il a fallu payer au frère de Louis XVI (et futur Charles X), le comte d'Artois, pour qu'il s'acquitte de ses dettes personnelles. Les physiocrates réclament donc plus de transparence pour rassurer les créanciers. L'ennui, c'est que la monarchie recule devant les actions énergiques nécessaires, malgré de bonnes intentions. Au cours du siècle, quatre « caisses d'amortissement » sont créées successivement. Elles reçoivent le produit d'une taxe afin de permettre le remboursement du capital des dettes. Mais elles sont tour à tour vidées pour parer au plus pressé. L'abbé Terray s'acquittera ainsi de ses obligations les plus urgentes avec les 17 millions de livres de la caisse fondée en 1764. Quant à la volonté réformatrice, elle est souvent stoppée net par le roi qui cède aux pressions de la cour ou des parlements. Séduit par les physiocrates, Louis XVI a nommé, lors de son arrivée sur le trône en 1774, l'un d'entre eux aux Finances, Turgot. Ce dernier résume ainsi son programme : « Point de banqueroute, point d'impositions, point d'emprunts ». L'hostilité de la cour a raison de lui. Il démissionne en 1776. Même punition pour le banquier genevois Necker qui, pour rétablir la confiance par la transparence, publie en 1781 un « Compte Rendu au Roi » présentant pour la première fois en détail les comptes de l'État et donc les pensions versées à quelques grands personnages. Il y gagnera de la popularité, mais y perdra son portefeuille. Quatre ans plus tard, Calonne tente d'entrer enfin dans le vif du sujet et propose un système « plus uniforme, plus égal, plus juste » : la création d'un impôt universel sur la propriété foncière, l'uniformisation de deux impôts (la taille et la gabelle) et l'aliénation du domaine royal. « Ce que la solution des finances exige, le redressement des abus doit le procurer », affirme-t-il. Mais ni lui ni son successeur, Loménie de Brienne, ne peuvent imposer aux nobles et aux parlements cette réforme. Devant l'inertie du pouvoir, la crise prend un tour politique. Beaucoup observent avec envie l'Angleterre, qui n'a pas fait défaut depuis deux siècles, qui attire les créanciers européens et où le gouvernement est contrôlé par le Parlement. Le contraste avec l'augmentation de la pression fiscale et la situation désespérée des finances en France achèvent de ruiner l'autorité royale. Le peuple, chauffé à blanc par une crise économique sévère, en vient à soutenir les parlements, partisans des privilèges, contre le roi. La situation devient intenable. Necker, toujours populaire et qui rassure les créanciers, est rappelé et les états généraux convoqués pour débloquer la situation. Mais lorsque le 5 mai 1789, Necker se contente de présenter la question financière aux 1.165 députés présents, la déception est immense. Car ce que les élus veulent désormais, c'est une réforme politique. Le 17 juin, le tiers état se proclame Assemblée nationale. La crise financière a emporté la monarchie absolue.
La Tribune
