Jean Pisani-Ferry : "Plus de croissance en Europe, oui. Mais pour qui ?"

La Tribune - La Commission européenne vient de démentir les rumeurs sur un « plan Marshall » de 200 milliards d'euros. Angela Merkel annonce pourtant un « agenda croissance » pour le sommet de la fin juin. L'orientation politique est-elle en train de changer en Europe??
Jean Pisani-Ferry - Tout cela comporte une certaine dose d'ambiguïté et de postures, mais on note effectivement une volonté, au plus haut niveau, de sortir d'un agenda européen exclusivement budgétaire. Cela ne veut pas dire que Mme Merkel est disposée à changer de pied, mais que le besoin se fait sentir d'introduire une nouvelle composante dans l'agenda. Il y a aussi des motifs plus politiques, notamment l'élection présidentielle française.

Ce retour de la croissance est-il une réponse à François Hollande ? Ou est-il lié à l'aggravation de la situation en Espagne ?
Un peu les deux sans doute. Nous savions de longue date que le sort de l'euro ne se jouerait pas en Grèce. Mais l'Espagne, c'est d'une tout autre dimension, tant économique que politique. Mais, revenons sur les ambiguïtés autour de ce débat sur la croissance. D'abord, de quoi parle-t-on??
Pour les uns, le mot « croissance » renvoie à un plan de réformes structurelles. D'autres ont en tête un véritable plan de relance keynésien, assorti de grands travaux d'infrastructures. Pour les états-Unis, enfin, l'Europe en fait trop sur l'ajustement budgétaire et doit rester prudente tant que le désendettement privé n'est pas achevé.
Deuxième ambiguïté, pour qui veut-on de la croissance?? En mettant l'accent sur la réduction des déficits budgétaires, l'Allemagne réclame en fait implicitement un ajustement macroéconomique plus marqué dans les pays du sud. L'idée sous-jacente, c'est que ces pays ont besoin d'une récession interne pour que leurs prix s'ajustent, que leur compétitivité se redresse.
Le raisonnement peut paraître choquant, compte tenu des niveaux de chômage déjà constatés, mais il faut comprendre que les Allemands craignent, si les pays débiteurs ne procèdent pas à des rééquilibrages internes, de devoir procéder à des transferts financiers permanents.
L'obsession budgétaire allemande est donc aussi un outil de politique économique, et c'est là que la discussion devient compliquée.
L'erreur de ce raisonnement est de sous-estimer le désendettement privé, considérable, qui alimente la récession dans les pays concernés. Il faut aussi avoir à l'esprit que c'est en réalité l'ensemble de la zone euro qui doit se rééquilibrer?: il faut une contrepartie au Nord pour que le Sud puisse s'ajuster. Supposons que l'inflation au Nord reste à 2 %. Si celle du Sud est de zero - ce n'est pas le cas encore - le rééquilibrage est trop lent. Si elle est de -?2 %, la valeur réelle des dettes augmente, il y a risque d'une spirale d'endettement très difficile, voire impossible, à maîtriser. Il faut donc faire davantage d'inflation au Nord qu'au Sud, afin que le rééquilibrage s'opère. Cet ajustement global entre les deux parties du continent est aujourd'hui absent des débats.

Cet ajustement peut-il s'opérer de façon naturelle??
Oui, il est possible, si la BCE se bat pour que l'inflation moyenne de la zone euro se stabilise autour de 2 %, avec des écarts importants autour de cette moyenne, suivant les pays. En menant une politique adaptée à la zone euro mais trop expansionniste pour les pays d'Europe du Nord, la banque centrale alimentera des revendications salariales, en Allemagne, par exemple, ce qui facilitera le redressement de la compétitivité en Europe du Sud.

Le meilleur instrument de relance, c'est donc quand les syndicats allemands demandent des augmentations salariales de plus de 6 %??
En effet. L'accord salarial dans le privé se fera plus bas, mais un accord autour de 4 % ou 4,5 % faciliterait ce rééquilibrage. Lorsqu'on tient ce discours à des interlocuteurs allemands, on ne rencontre pas d'opposition, du moins parmi les techniciens de l'économie. Car ils savent que c'est la règle du jeu de la zone euro. Pour que cela se passe bien, il faut que les pays d'Europe du Nord s'engagent à ne pas contrarier ce phénomène par des mesures budgétaires, de pilotage des salaires ou de contrôle du crédit.

Mais cela ne risque-t-il pas de se faire au détriment des exportations allemandes ?
Il ne s'agit de demander aux entreprises allemandes d'être moins efficaces. Et je vous rappelle que la zone euro est en régime de change flottant. Le taux de change de l'euro peut donc s'ajuster.

Les deux candidats à l'élection présidentielle française annoncent des objectifs de réduction des déficits publics ambitieux. Vont-ils trop loin??
C'est l'un des volets de la réorientation des politiques économiques en Europe. Sauf quand on ne peut pas faire autrement, il faut définir des objectifs budgétaires en termes d'efforts et non en termes de résultats. Tel est bien d'ailleurs l'esprit des programmes de stabilité élaborés à la fin 2009, comme celui du traité budgétaire. Le redressement budgétaire est une ?uvre de longue haleine, il s'agit de produire des efforts structurels, pas de viser des cibles mouvantes.
Au motif de rassurer les marchés, à l'automne dernier, des engagements ont été pris en termes nominaux - comme les 3 % en 2013. Cela conduit à une surenchère dans l'austérité, et à des ajustements de mauvaise qualité, qui sont à la fois mauvais pour la demande et mauvais pour l'offre. Les pays dont le déficit dérapait ont pris des mesures d'urgence, mal calibrées, en procédant à des hausses d'impôt au lieu de décider de réformes fiscales en profondeur. Il n'y a rien de pire pour la croissance.
Ce qu'il faut faire, c'est se donner des objectifs de moyen terme, programmer les efforts, travailler sur la qualité de l'ajustement, et ensuite se montrer intraitable sur le contrôle de la dépense et l'exécution du programme de redressement. L'essentiel consiste à inverser graduellement la tendance de la dette. Il ne s'agit pas d'une question de critères. Le critère de 3 % était censé nous empêcher de partir dans le décor. Nous sommes partis dans le décor. Retrouver la maîtrise de la dette est un enjeu de moyen terme?: nous avons tout intérêt à procéder de la façon la moins pénalisante pour la croissance.

Faisons un peu de « politique fiction ». à quoi pourrait ressembler concrètement un plan de relance et quels outils peut-on utiliser??
Il faudra nécessairement plusieurs composantes. Résoudre la crise bancaire, d'abord. Nous n'en avons pas parlé jusqu'ici, mais elle est toujours là. Les effets des injections de liquidité par la BCE se dissipent vite. Les montants en jeu sont importants, mais on n'a pas recapitalisé les banques en difficulté et pas résolu le problème structurel de la zone euro, qui est la corrélation très forte entre la crise bancaire et celle des dettes souveraines. Les mesures prises ont même aggravé cette corrélation. La liquidité des banques s'est améliorée mais en Europe du Sud ces dernières ont acheté encore plus de titres d'état, ce qui renforce leur fragilité. Il faut comprendre que le système financier de la zone euro est en situation d'arrêt cardiaque et fonctionne aujourd'hui avec un c?ur artificiel. Il faut donc traiter le problème des banques et mettre en chantier un système d'union bancaire.
Concrètement, cela supposerait de mettre en place une assurance des dépôts commune, un dispositif de résolution des crises et une supervision intégrée des banques. Il faudrait aussi un accès à une ressource budgétaire pour renforcer l'assurance des dépôts.
Le deuxième volet est macroéconomique?: comme je viens de le dire, accepter un différentiel d'inflation inversé entre le Nord et le Sud de la zone euro, et mettre en ?uvre des politiques budgétaires correctement « dosées » s'inscrivant dans une durée longue.
Le troisième volet, ce sont les chantiers communs, dont on parle beaucoup depuis quelques jours.

Du côté des instruments, de nombreuses hypothèses sont sur la table?: mobilisation de la BEI, des fonds structurels, eurobonds. Un accord est-il possible lors du sommet de juin prochain??
Des chiffres faramineux circulent à propos de tel ou tel secteur (énergies renouvelables, infrastructures, etc.). Il faut être plus réaliste?: on a déjà fabriqué une bulle dans l'énergie solaire?: ces programmes ont coûté des fortunes mais ont dû être arrêtés, pour des raisons budgétaires et en raison d'une efficacité insuffisante du fait de l'obsolescence rapide des technologies.
Il y a des choses à faire dans le domaine de l'énergie, du climat et des technologies de l'information mais il faut préciser quels objectifs sont poursuivis. En outre, les instruments ne sont pas nécessairement budgétaires?: ils peuvent aussi être réglementaires ou fiscaux. Fixer le prix du carbone à un horizon de dix ans, par exemple, serait d'un grand intérêt pour favoriser l'investissement des entreprises, comme celles-ci le clament elles-mêmes. Et cela ne coûterait rien aux budgets publics.
Il se pose néanmoins des questions de financement. C'est là que surgissent les « Project Bonds », par exemple.
L'argent communautaire est utilisé pour financer directement des infrastructures, ce qui ne constitue pas le mode d'intervention le plus pertinent. La combinaison de financements d'origine communautaire et d'origine privée peut générer un effet de levier, c'est cela qu'on appelle « Project Bonds ». Mais il n'est pas question de mobiliser 200 milliards d'euros avec un instrument de ce type. Il se pose aussi un problème de recapitalisation de la BEI, qui a déjà mobilisé une grande partie de ses ressources pendant la crise et est maintenant sous la pression des agences de notation. Si on ne fait rien, elle va réduire ses prêts pour conserver son triple A. On pourrait aussi agir de façon spécifique dans les pays en difficulté, en utilisant mieux les fonds structurels qui bénéficient à la Grèce et au Portugal. On a tenté de le faire en ce qui concerne la Grèce mais cela n'a donné que des résultats limités à ce stade.
Ne nous berçons pas d'illusions sur l'apport de telles mesures sur le plan macroéconomique. Les enjeux sont de l'ordre de quelques dizaines de milliards d'euros, pour un PIB européen de 12,5 trillions. Il ne peut s'agir, en tout cas, de se limiter à créer des infrastructures de transport. L'Europe est déjà le continent le mieux équipé dans ce domaine.

Venons-en enfin aux Eurobonds.
A ne pas confondre, donc, avec les Project Bonds. Contrairement à ces derniers, ils ne sont pas destinés à des projets particuliers?: ils représentent une mutualisation partielle de la dette publique. Cet instrument évite aux banques d'être exposés directement à la dette de leur État, tout en réduisant le coût d'émission pour ces derniers. Un tel dispositif, qui permettrait de mieux faire fonctionner la zone euro, rencontre de fortes résistances, notamment en Allemagne, car celle-ci voit là un autre canal de transferts entre différentes zones de l'Union. Ces titres supposent la signature conjointe et solidaire des pays participant à une telle émission. La décision ne revient pas à l'Union européenne ni même aux pays de la zone euro. Mais des Eurobonds pourraient être lancés par un groupe restreint de pays, par exemple la France et l'Allemagne - à condition bien sûr qu'il y ait assez de confiance entre les deux pays, et notamment que la France en accepte les contreparties politiques. Il n'y aura pas d'Eurobonds tant que la France sera ambiguë sur la question européenne.

Que pensez-vous de l'idée d'un grand emprunt européen ?
Il existe en effet en Europe une épargne importante. Cela dit, les avocats du grand emprunt communautaire semblent souvent considérer qu'il existe des contribuables supplémentaires. Or ceux-ci n'existent pas. La mutualisation permet bien sûr d'avoir une meilleure signature. Elle ne dégage pas, toutefois, des marges de man?uvre considérables. La dette de la zone euro atteint 87 % du PIB en moyenne.

François Hollande est le premier à avoir tenu le discours sur la croissance, que la plupart des pays attendent. Même l'Allemagne s'en rend compte. Un axe Merkhollande est-il possible ?
Si la situation se présente l'équilibre devra être trouvé, il faudra qu'ils s'apprivoisent mutuellement. Il faudra qu'ils donnent contenu à ce projet de croissance, sur lequel Hollande s'est positionné tôt. Il faudra le faire en évitant l'opération de communication publique sur un plan sans contenu et sans lendemain, et en sachant qu'il ne saurait être question d'une politique de relance massive. Cela ne veut pas dire que l'enjeu soit négligeable. Souvenons-nous qu'on ne peut expliquer le succès du plan Marshall par les montants mis en ?uvre. L'aide Marshall a débloqué la situation et permis aux acteurs de se projeter vers l'avenir au lieu de rester dans des jeux à somme nulle. L'enjeu consiste aujourd'hui à sortir de l'idée selon laquelle l'Europe serait condamnée à la stagnation, à aider les Européens à se projeter dans l'avenir, à faire revenir les investisseurs. Il est possible de déplacer les curseurs.

Un axe Merkel - Hollande est-il possible??
Si la situation se présente l'équilibre devra être trouvé, il faudra qu'ils s'apprivoisent mutuellement. Il faudra qu'ils donnent contenu à ce projet de croissance, sur lequel Hollande s'est positionné tôt. Il faudra le faire en évitant l'opération de communication publique sur un plan sans contenu et sans lendemain, et en sachant qu'il ne saurait être question d'une politique de relance massive. Cela ne veut pas dire que l'enjeu est négligeable. Souvenons-nous qu'on ne peut expliquer le succès du plan Marshall par les montants mis en ?uvre. L'aide Marshall a débloqué la situation et permis aux acteurs de se projeter vers l'avenir au lieu de rester dans des jeux à somme nulle. L'enjeu consiste à sortir de l'idée selon laquelle l'Europe serait condamnée à la stagnation, à aider les Européens à se projeter dans l'avenir, à faire revenir les investisseurs. Il est possible de déplacer les curseurs.

Sommes-nous entrés dans une nouvelle phase de l'histoire de l'Union européenne??
Nous sommes au seuil d'un changement très profond. Le modèle initial de l'euro, reposant sur le seul couple banque centrale indépendante discipline budgétaire, a montré ses limites. La situation nous a forcés à accoucher d'un dispositif de gestion de crise, devenu indispensable. On a construit un nouveau pouvoir, cela pose des problèmes de légitimité politique. Nous nous sommes également rendu compte qu'il fallait dépasser le prisme budgétaire. Les exemples de l'Espagne et l'Irlande nous ont rappelé de manière spectaculaire que l'endettement privé devait être pris en compte. Nous sommes entrés dans une discussion plus complexe autour des indicateurs de déséquilibre. Enfin, là où l'on pensait que le système bancaire relevait de l'Europe à 27, on se rend compte qu'il existe une dimension bancaire dans la crise de la zone euro. Il faut donc reconstruire.
Cela suppose de trouver un compromis avec les Britanniques et avec les pays qui ne souhaitent pas entrer dans la zone euro. Ce ne sera pas facile, mais le jeu a changé. Traditionnellement, l'attitude des Britanniques sur les questions européennes était de se placer sur la file de gauche et de ralentir. Ils se rendent compte aujourd'hui que ce n'est pas une politique. L'échec de la zone euro ne serait pas dans leur intérêt, notamment parce que Londres constitue le c?ur financier de l'Europe.