Territoires : les cinq marqueurs d’une vraie réforme

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Le point de vue d'Hervé Marchal sur la réforme territoriale.
Le point de vue d'Hervé Marchal sur la réforme territoriale. (Crédits : Reuters)
La nouvelle carte régionale devrait être examinée en seconde lecture au Sénat fin octobre. Les sénateurs, puis les députés, devront tenter de répondre aux principaux enjeux de la réforme territoriale s'ils ne veulent pas que le projet ressemble à un acte manqué.

Big bang territorial, simple anxiolytique, tour de passe-passe, démarche visionnaire ? Pour l'heure, le sort de la réforme territoriale n'est pas joué. Le match en est à la mi-temps. Et le gouvernement doit conclure vite s'il ne veut pas que le projet ressemble d'abord à un acte manqué ; pire, à une réforme ratée.

Le processus prévoit une deuxième lecture de la nouvelle carte régionale fin octobre au Sénat puis, en procédure accélérée, l'examen de l'autre volet du projet de réforme fin novembre au palais du Luxembourg et en décembre à l'Assemblée nationale. Ce second volet est  celui des compétences clarifiées et des nouvelles responsabilités attribuées aux Régions. Ainsi, les citoyens appelés aux urnes au mois de mars pour les élections départementales auraient une pleine connaissance de la nouvelle architecture de gouvernance de leur ancien conseil général qui n'aurait plus les mêmes missions. Tempo serré mais jouable ; voilà pour le calendrier tel qu'il est à l'heure où nous sommes.

Cette réforme, toutefois, va se jouer sur cinq enjeux fondamentaux, déterminants à des titres divers ; autant de marqueurs qui vont faire basculer ce projet dans la partie éclairée - aux deux sens du terme - de l'astre de la décentralisation ou dans sa partie obscure, autrement dit dans les ténèbres du travail législatif.

1- Des fusions sans beaucoup d'effusions.

La carte des nouvelles régions métropolitaines sur laquelle l'Assemblée nationale a voté une première fois, prévoit treize régions. Si cela se passe généralement de façon très correcte voire consensuelle, dans certains cas, les débats sont en cours et les oppositions marquées. Le nord/nord-est promet quelques maux de tête, surtout depuis que les grands élus d'Alsace ont annoncé vouloir ressusciter leur collectivité unique (pourtant retoquée en avril 2013 par les électeurs). Que deviendraient, alors, la Lorraine, la Champagne-Ardenne et même la Picardie dont on ne veut pas à Lille ? Autre écueil, plus au sud, celui du mariage de Midi-Pyrénées et du Languedoc-Roussillon. Les élus de cette dernière sont unanimes pour le refuser. Contrairement à ce que pense, ou feint de croire, le gouvernement, la partie n'est pas terminée dans ce sud où « la grinta » n'est pas un vain mot.

Nos régions actuelles ne sont, certes pas, des territoires trop étroits. Cet argument, employé au début du débat, n'est pas pertinent. D'autres régions chez nos voisins européens sont plus petites (Sarre, Brême, Hambourg, Val d'Aoste, Frioul, Ligurie...) sans, pour autant, être des nains institutionnels et politiques. Mais, après tout, ne s'agit-il pas d'organiser des territoires plus forts avec des métropoles plus efficientes ? Alors, pourquoi pas.

Cette question de la géographie des nouveaux ensembles a déjà eu un immense mérite, celui de provoquer une prise de conscience des citoyens, de lancer un débat national qui dépasse largement le cadre du Parlement. Et qui n'a pas besoin des moyens, voire de l'artifice des réseaux sociaux.

Contrairement à l'avis de certains, l'identité de 80% à 90% des régions nées des grands projets gaullistes d'aménagement du territoire puis des lois Defferre est aujourd'hui une réalité. Sinon le débat n'aurait jamais pu se développer et vivre sur le terrain. Encore qu'il ne s'agit pas de marier des Ch'tis avec des Corses, des Bretons avec des Savoyards. La fusion a ses défauts mais ses qualités aussi. Et celle de réactiver la vie démocratique n'est pas la moindre.

On dira bien sûr que tout va très (trop) vite mais, sérieusement, qui peut croire qu'une réforme de cette ampleur a une chance d'être menée autrement de nos jours. Fi de la prudence obséquieuse ! Sinon c'est l'enlisement assuré, l'enterrement avéré, l'affadissement permanent. Si Gaston Defferre n'avait pas mené sa réforme au grand galop, elle n'aurait jamais vu le jour ! Tous ceux qui l'ont portée en témoignent.

Enfin, impulser de profonds changements s'effectue aujourd'hui à l'aune d'un calendrier électoral rétréci du fait du raccourcissement de la durée des mandats électoraux. Cet aiguillon décisif contraint au mouvement. Oblige à l'offensive-éclair. Tant mieux, rien n'est pire que l'immobilisme dans une société mondialisée qui a basculé dans une révolution d'ordre proprement historique, aussi importante que la révolution du néolithique il y a douze mille ans, avec le passage de l'expression orale à celle de l'écriture.

Toutefois, ce futur Acte IV de la décentralisation -qui reste donc à voter- ne peut se lire que dans une perspective de moyen et long terme. Il faut le considérer comme l'impulsion donnée à une nouvelle période de l'organisation territoriale de la France. Nous avons encore près de 570.000 élus, sans compter les assemblées dont les membres sont désignés. La marche sera longue.

2 - Les strates du millefeuille ne se ramassent pas à la pelle

Réduire le fameux millefeuille. Pour faire des économies en réduisant précisément le nombre d'élus (pas sûr que ce soit décisif : le démographe Hervé Le Bras a calculé que supprimer les 4.000 conseillers départementaux reviendrait à économiser 115 millions d'euros soit le salaire total des quarante patrons du CAC 40) ; pour réduire le temps de la décision et celui de l'application ; pour améliorer gestion et productivité.

On regroupe les Régions qui passeraient de 22 (en métropole) à 13. On s'appuie sur les intercommunalités (2.145 au 1er janvier dernier) dont le seuil minimum sera de 20.000 habitants, et on crée une grosse dizaine de métropoles. Le département devient une variable d'ajustement (dur, dur) et subsisterait (un peu de souplesse ne nuit pas) sous une forme adaptée dans les espaces de grande ruralité (notion à définir) afin de maintenir sur l'ensemble de l'espace national un lien de proximité avec chaque citoyen. Voilà notre échelon plus que bicentenaire en première ligne, obligé de se battre dos au mur.

Dans ce dessein, l'axe de l'animation et du développement territorial repose sur le tandem  région-métropole. Cette dernière ayant acquis, en quelque sorte, un vrai statut depuis la crise de 2008 : les territoires qui ont le mieux résisté possédaient un espace métropolitain puissant. En résumé, des Régions d'envergure et stratèges, des métropoles innovantes et réactives, voilà la nouvelle clé de la dynamique territoriale.

Une dynamique que l'on peut situer géographiquement. Les points forts du développement forment un nouveau croissant bleu qui va de Rennes à Lyon en passant par Nantes, Bordeaux, Toulouse et Montpellier.

L'Ile-de-France n'est pas concernée en raison de son rang de métropole mondiale. A ce propos il est étrange, bien compliqué et bien français de prévoir une Métropole du Grand Paris alors qu'il est si simple de considérer que la Région Ile-de-France est la métropole. Elle en a tous les attributs structurels, le dynamisme, l'organisation, la population, le PIB qui en font déjà la première région d'Europe. Et on parle de réduire le millefeuille...

A ce sujet, comment ne pas évoquer la création de pôles métropolitains !  Les métropoles ne sont pas encore installées que déjà elles constituent, pour certaines, des pôles rassemblant des villes d'importance distantes de plusieurs dizaines de kilomètres, voire une centaine de kilomètres! D'autres pôles se constituent sans métropole-mère. Certes, cela est prévu dans la loi de 2010, certes il s'agit de coopération sans intégration. Mais, demain, ne verra-t-on pas apparaître un nouvel échelon, sauvage celui-là ?

Au-delà de ces péripéties, l'écueil qui se présente est bien celui des inégalités territoriales. Depuis le milieu des années 2000, on assiste à un accroissement significatif du différentiel de revenu par habitant selon les régions, ainsi que le révèlent Laurent Davezies et Thierry Pech dans une étude, « La nouvelle question territoriale », publiée récemment par Terra Nova.

Comment va-t-on l'éviter ? Pourra-t-on l'éviter ? Probablement pas, la tendance est lourde en faveur des espaces productifs classiques et des « systèmes productivo-résidentiels » (Davezies-Pech) où les revenus du tourisme et des retraités mobiles ont un poids important. Une question d'autant plus difficile à traiter qu'il faut à la fois exprimer concrètement la solidarité et accorder un surcroît d'autonomie aux territoires moteurs de croissance.

3 - Compétences et finances, cœur disputé du réacteur de la réforme

La question des compétences, c'est-à-dire des domaines d'intervention et de responsabilité de chacune des strates du millefeuille est tout à fait essentielle. C'est le cœur, disputé, du réacteur de la réforme. C'est là, bien plus que sur la question, sensible s'il en est, des limites territoriales de chaque région, que se jugera l'ampleur du changement. Ce critère dira, avant tous les autres, s'il y a réforme ou pas. Si un partage réel du pouvoir est en chemin ou si, une fois encore, le centralisme français a fini par tout cadenasser.

La clause de compétence générale qui permettait à chaque échelon de faire à peu près ce qu'il voulait va être supprimée. Ce préalable à toute clarification est donc levé. Les régions et les départements ne pourront intervenir que dans les domaines qui leur seront attribués.

Les régions vont piloter le développement économique. C'est l'enjeu principal. Les métropoles devraient être parties prenantes. La question est : jusqu'où ? Il est légitime (voir plus haut) qu'elles aient leur mot à dire. On se dirige donc vers une co-élaboration des schémas participant au développement économique. Va-t-on aller jusqu'à la co-adoption par les deux acteurs ? Dans cette hypothèse la métropole devra prendre en compte les orientations définies par le conseil régional... On peut toujours l'écrire et le croire.

La région devra veiller à l'équilibre du territoire, sa dimension lui donnant évidemment la main sur ce sujet. Comment va se répartir l'aide aux entreprises, plus ciblée localement ? Tout sera question d'articulation entre les deux échelons. Il est plus facile de le dire que de définir la mécanique en question. Enfin, précision importante, il n'y aura pas de transfert Etat-régions concernant ce domaine du développement économique.

La formation va consister à la mise en œuvre des lois Peillon et Sapin. Ce sera un mix de vision prospective et de réponse aux besoins de court-moyen terme. Pour l'essentiel la Région aura la charge d'élaborer les cartes de formation et le compte personnel. Sur l'emploi rien de nouveau même si, chaque année, 800 000 postes restent non pourvus...

Les transports vont devenir une compétence d'ampleur pour la Région qui, outre les TER dont elle a déjà la charge, va récupérer les déplacements interurbains et scolaires ainsi que les routes. Idem pour l'éducation puisque les collèges vont s'ajouter aux lycées. Tourisme -en trompe l'œil- et culture vont compléter cette panoplie ainsi qu'un pouvoir réglementaire pour adapter certaines dispositions et règlements. Dans cette nouvelle définition des compétences il ne reste plus aux départements que l'action sociale.

Le résultat est sans ambigüité : le changement est structurellement important mais les régions se voient attribuer des domaines d'intervention non demandés voire non souhaités et n'obtiendront peut-être pas la compétence aussi large qu'espérée sur le développement économique.

Qu'en sera-t-il des moyens ? Voilà un sujet à propos duquel la bataille sera rude. Cette année on a retiré 1,5 milliard d'euros aux collectivités. De 2015 à 2017 ce sont 11 milliards d'euros supplémentaires qui seront supprimés, soit 3,7 milliards par an. Pourtant 70% de l'investissement public est porté par les collectivités locales. Mais le gouvernement a prévu d'aller plus loin encore puisqu'il ne devrait pas transférer aux Régions 1,6 milliard d'euros récupéré sur des actions d'ordre économique menées par les départements. Ainsi, pour assurer le budget des Régions on se dirige, semble-t-il, vers la création d'un mix dotations/fiscalité (TVAE et versement transport). Résultat il faudra faire mieux avec moins, beaucoup moins. Mais l'état de nos finances n'autorise aucune facilité.

Quant aux économies annoncées, André Vallini a parlé de 12  à 25 milliards d'euros mais les observateurs n'y croient pas, l'agence de notation américaine Moody's en tête. Pour elle les mesures annoncées « ne font que redistribuer les coûts vers d'autres organes de l'Etat ». Encore un (gros) effort, monsieur le secrétaire d'Etat à la réforme territoriale !

4 - Des normes qui prolifèrent comme les algues vertes de la côte bretonne

Cet aspect de la vie des collectivités territoriales n'entre pas dans le champ législatif de la réforme, mais si la bataille des normes n'est pas gagnée la réforme territoriale sera plombée. Imaginez un peu : 400 000 textes s'appliquent aux collectivités territoriales pour leur permettre de délivrer des biens et services publics à leurs administrés dans de bonnes conditions. On croit rêver !

Une commission des normes a été mise en place il y a cinq ans pour évaluer avant leur adoption les règlements, décrets et circulaires qui ont un impact financier sur les collectivités territoriales. Cette action a été complétée par l'installation en mars dernier d'un médiateur dont la mission consiste à organiser le dialogue entre les administrations d'Etat et locales en raison d'un trop grand nombre d'incompréhensions.

Le médiateur, l'ancien ministre Alain Lambert, n'y va pas par quatre chemins. Selon lui « les administrations s'imaginent encore sous l'empire d'un Etat centralisé qui régit par le menu détail la vie des Français. Elles continuent de croire que, sans elles, le pays ne pourrait pas fonctionner. A vrai dire c'est l'inverse qui se produit. Elles empêchent la France de fonctionner ». La charge est virulente, à la hauteur des frustrations accumulées.

Cet amas de textes abscons et trop détaillés va à l'encontre de la compétitivité qu'implique la concurrence mondiale. Des normes trop compliquées et les agents du service public passeront trop de temps dans les procédures. Tout est lié.

Cette action stratégique est bien engagée. Mais il faut avoir l'opiniâtreté de la conduire sur la durée et de ne rien lâcher. Ingrat mais hautement productif. Condition indispensable à la réussite de la décentralisation en ce qu'elle modifie la culture de l'administration centrale. Et lui apporte un grand courant d'air frais.

5 - Une réforme qui appartient au pays tout entier

Tout grand changement projette la société au-delà des normes établies et représente une accélération du temps, un saut dans le futur qui bouscule l'ordre établi. Raison de plus pour ne pas abandonner le terrain aux seuls élus et technocrates. Les premiers, certes, sont légitimes, les seconds indispensables pour avancer dans la complexité de la gouvernance moderne. Mais cette réforme, plus que d'autres, appartient au pays tout entier. Les Français ont commencé à s'approprier ce projet. Ils le discutent, l'évaluent, le contestent, ou l'approuvent mais ils le vivent. C'est heureux. Une réforme que les citoyens ne portent pas n'a aucune chance de réussir.

Hervé Marchal a été longtemps été journaliste, à la fois en région et à Paris (Sud Radio, Midi Libre, RMC, Jam, L'Express, L'Obs), puis dircom de collectivités (Hérault, Aquitaine, Ile de France, ARF). Aujourd'hui intervenant indépendant dans le cadre de HM & Associés.

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Commentaires
a écrit le 30/09/2014 à 21:11 :
Réforme territoriale les vraies solutions

Nous prenons encore une fois le problème dans le mauvais sens. La diminution du mille feuilles doit commencer par la diminution du nombre de communes. Mais il faut avant tout rechercher là ou sont les véritables économies. Ainsi, souhaiter la suppression de petites communes n’est pas une réponse très satisfaisante. En effet, le rapport économique entre le coût du maintien de ces communes et de leurs élus, comparé aux services rendus à la population est souvent positif pour les petites communes. Les élus de celles-ci ne coutent pas bien cher par rapport au travail et à l’utilité collective qu’ils assument. Bien évidemment, il y a un seuil en dessous duquel nous sommes dans des situations absurdes comme le maintien de communes de moins de 100 habitants par exemple.
Mais le véritable gain de productivité, pour employer une expression à la mode, doit être recherché vers les communes bien plus importantes au niveau du nombre de leurs habitants, mais qui dans les faits, ont depuis fort longtemps transféré des pans entiers de compétences aux structures intercommunales généralement agglomérées autour d’une grande ville centre.
Ainsi, des grandes agglomérations composées d’un nombre important de communes satellites peuvent être sans grande difficultés supprimées puisque les principaux services à la population sont bien souvent déjà rendu par la structure intercommunale. Il est certain que chaque agglomération et encore plus chaque métropole regroupe des dizaines de communes gravitant autour d’une grande ville centre. Ces communes peuvent être sans grandes difficultés supprimées pour simplement agrandir le territoire de la grande ville centre.
Pour ce qui concerne les économies réalisées, celles –ci sont évidentes est directes. Le nombre de doublons de fonctionnaires par compétences transférées peut facilement être chiffré. Mais bien évidemment, la première économie réalisée se trouve avant tout au niveau des élus municipaux supprimés. Ne jamais oublier que derrière chaque élu se trouve des cortèges d’employés, fonctionnaires ou non, qui eux aussi gravitent autour des dits élus en ayant pour principale tache de veiller à leur réélection.
Voilà la véritable révolution territoriale et les véritables économies à faire sans grands traumatismes pour le fonctionnement du pays et d’une efficacité garantie.
a écrit le 30/09/2014 à 9:45 :
Nos 348 senateurs payés 13340euros bruts par mois vont tout faire pour que "rien ne bouge" exceptés l'augmentation des impôts, taxes, côtisations, contributions "sociales" etc..
FRANCE=IMPOTS . On ponctionne les forces vives pour subventionner les pseudo-inégaltés sociales. La DEMAGOGIE tourne à plein régime.
a écrit le 30/09/2014 à 9:36 :
On décentralise au niveau des États pour mieux centraliser au niveau de l'UE, d’après vous quelle est la parti du mille-feuille qui va disparaitre? Les patriotes veulent conserver le département et la Nation, les européistes veulent les voir disparaitre au profit de la région et de l'empire!

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