Bien que du temps précieux ait été perdu lors de la première phase, les pourparlers sur la période de transition et le futur partenariat vont pouvoir débuter. Le plus difficile reste à venir. Par Yves Petit, Université de Lorraine
La négociation relative au retrait du Royaume-Uni est, comme il fallait s'y attendre, une question politiquement sensible. Suite à la notification de ce retrait le 29 mars 2017, six cycles de négociations ont été organisés entre le 19 juin et les 9-10 novembre 2017. Des contacts directs ont été entretenus en permanence entre les négociateurs de la Commission - sous la houlette de Michel Barnier - et le Royaume-Uni.
En raison de la faible majorité sur laquelle s'appuie le gouvernement de Theresa May, et des divisions au sein du Parti conservateur à propos du Brexit, la Commission européenne impose à bien des égards sa ligne de conduite dans la négociation. Elle en fixe les règles du jeu - ce qui lui en confère la maîtrise, la nature extrêmement procédurière des discussions lui facilitant la tâche.
Cet avantage dont dispose l'UE n'a pas empêché la conclusion (partielle) de la première étape de la négociation et le passage à la seconde, le Conseil européen du 15 décembre 2017 dans sa formation « article 50 » - sans le Royaume-Uni - ayant estimé que les progrès réalisés jusqu'alors étaient « suffisants » pour passer à la seconde phase de la négociation du retrait, « qui concerne la transition et le cadre des relations futures » - ce qu'il n'avait pas admis lors de sa réunion du 20 octobre 2017. Bien que du temps précieux ait été perdu, un rapport conjoint du 8 décembre 2017 contient un accord incomplet certes - mais un accord tout de même. Les pourparlers sur la période de transition et le futur partenariat vont ainsi pouvoir débuter, le plus difficile restant donc à venir.
Phase 1 : un accord préliminaire incomplet
Sans grande surprise, trois questions prioritaires étaient à régler, avant de pouvoir lancer la seconde phase des négociations. En effet, les droits des citoyens de l'UE touchés par le Brexit, le règlement financier du retrait, et la frontière entre la République d'Irlande et l'Irlande du Nord se sont avérés les questions les plus épineuses.
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- Les citoyens de l'UE et les ressortissants du Royaume-Uni, ainsi que les membres de leur famille, pourront continuer à vivre, à travailler ou à étudier comme à l'heure actuelle. Selon le rapport conjoint du 8 décembre 2017, ils conserveront leurs droits après une « date spécifiée », qui devrait être celle du retrait du Royaume-Uni, donc le 30 mars 2019. Ils pourront exporter leurs droits sociaux (droits à la santé, à pension, et aux prestations sociales). Le droit au regroupement familial s'appliquera également, les réticences britanniques ayant été vaincues à ce sujet. En ce qui concerne la gouvernance de cette partie de l'accord de retrait, l'UE a dû accepter que les tribunaux britanniques aient la faculté (non l'obligation) de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'UE (CJUE) pendant huit ans seulement.
- Le règlement financier, couramment appelé « la facture du Brexit », s'est également débloqué, grâce à un accord sur une « méthodologie équitable à suivre pour calculer les obligations devant être honorées par le Royaume-Uni dans le cadre de son retrait ». Il contribuera et participera ainsi à l'exécution des budgets de l'UE pour les exercices 2019 et 2020, comme s'il était resté membre. Il honorera également les engagements - pris avant le retrait - relatifs à sa participation à la facilité en faveur des réfugiés en Turquie, et aux Fonds européens de développement (FED) en faveur des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Libellé et versé en euros, le montant total à régler devrait s'élever entre 45 et 50 milliards d'euros.
- Pour l'île d'Irlande, l'objectif recherché par l'UE est d'inscrire noir sur blanc dans l'accord de retrait qu'il est impossible de rétablir une frontière physique entre l'Eire (République d'Irlande) et l'Ulster (Irlande du Nord). Le rapport conjoint ne tranche pas vraiment ce point, ce que confirme la lecture de ses paragraphes 49 et 50.
La rédaction de l'Accord est ici particulièrement ambiguë pour plusieurs raisons : le Royaume-Uni veut quitter le marché unique ; il est impossible de recréer une frontière entre le Nord et le Sud de l'île d'Irlande ; il ne faut pas non plus en créer une entre l'Irlande du Nord et la Grande-Bretagne, car les unionistes du DUP soutiennent le gouvernement de Teresa May ; il faut enfin préserver à tout prix l'Accord du Vendredi Saint de 1998. Le Brexit est bien un « défi au processus de paix en Irlande du Nord », selon les termes du ministre irlandais des Affaires étrangères, Simon Coveney.
Il est tellement énorme que l'accord prévoit qu'en l'absence de solutions acceptées par l'Irlande, le Royaume-Uni devra maintenir un alignement complet sur les règles du marché unique et de l'union douanière. Le clivage entre les partisans d'un « soft Brexit » ou d'un « hard Brexit » apparaît ici, de même que l'absurdité du retrait. Cela d'autant plus que l'Écosse a déjà réclamé dans de telles circonstances à bénéficier également du même régime spécifique et, partant, du marché unique. Le risque d'une désintégration du Royaume-Uni - politique et économique - ne serait alors pas à exclure !
Si la résolution de l'équation irlandaise s'apparente fort à la quadrature du cercle, il est encore nécessaire de rappeler que d'autres questions relatives à la séparation doivent être clarifiées. Sans être exhaustive, la liste est longue : Euratom, la coopération en matière civile et commerciale, la coopération judiciaire et policière en matière pénale, la question des données, celle des indications géographiques, la gouvernance de l'accord de retrait. L'accord de retrait primera sur les droits nationaux. Aucun retour en arrière ne sera accepté par rapport au document conjoint du 8 décembre 2017, qui n'est absolument pas une « déclaration d'intention » sans réelle portée contraignante comme l'a clamé fort imprudemment David Davis, le négociateur britannique chargé du Brexit.
Une période de transition courte et encadrée
Afin d'éviter ce que l'on dénomme « le saut de la falaise », une période de transition « à la fois courte et encadrée » selon Michel Barnier, s'est avérée nécessaire. Les orientations du Conseil européen du 29 avril 2017 avaient déjà envisagé la détermination de « modalités transitoires qui soient dans l'intérêt de l'Union ». Sur proposition du Royaume-Uni qui a demandé une transition d'environ deux ans, le Conseil européen du 15 décembre 2017 a donné son accord pour « négocier une période de transition portant sur l'ensemble de l'acquis de l'UE, pendant laquelle le Royaume-Uni, en tant que pays tiers, ne participera plus aux institutions de l'UE ».
Cette période de transition de moins de deux ans finalement - l'UE a proposé qu'elle s'étende du 31 mars 2019 au 31 décembre 2020, soit la fin du cadre financier pluriannuel actuel - permettra aux personnes et aux entreprises d'envisager leur nouvelle situation avec davantage de sérénité. Il s'agit également d'éviter les effets néfastes de la sortie britannique de l'union douanière, ce qui fait ressortir toute l'importance du marché unique européen (et des quatre libertés), dont - sans l'avouer expressément - le Royaume-Uni veut continuer à faire partie le plus longtemps possible. Et l'administration britannique disposera de davantage de temps pour se préparer à la sortie de l'UE, et éviter les désordres aux frontières.
Le prix à payer pour le Royaume-Uni est cependant élevé, ce que les Brexiters n'avaient sans doute pas imaginé. Dans sa recommandation pour une décision du Conseil du 20 décembre 2017, la Commission précise que le Royaume-Uni sera toujours membre de l'UE, mais sans représentation institutionnelle, ni pouvoir décisionnel. Avalant d'autres couleuvres, il devra alimenter le budget de l'Union, préserver son autonomie et respecter le rôle et la compétence de la Cour de justice. Il pourra tout de même être invité pendant cette période à participer - sans toutefois disposer du droit de vote - à certaines réunions, notamment pour fixer la répartition des possibilités de pêche.
Il n'y aura donc pas de « transition à la carte », et le Royaume-Uni aura nettement plus de devoirs que de droits ! La période de transition est non-reconductible et Albion se retrouvera très vite un pied dans l'Union et un pied déjà en dehors, cet entre-deux inconfortable conduisant vers une sortie inéluctable. Il faudra par conséquent patienter pour que la première ministre de Sa Majesté, Theresa May, puisse dire « Take back control » (« Nous avons repris en main notre destin », ndlr) ! Elle obtient simplement un délai supplémentaire de 21 mois pour « détricoter » un peu plus de 45 ans de relations communes souvent difficiles, et parvenir à un retrait ordonné.
Phase 2 : la détermination du futur partenariat
Avec la détermination du cadre des relations futures entre l'UE et le Royaume-Uni, le Brexit entre certainement dans sa phase la plus délicate, car l'impact du retrait va dépendre en grande partie du résultat de la négociation commerciale qui s'ébauche à peine. Comme l'a exposé Michel Barnier, le futur accord commercial « sera d'une nature particulière puisqu'il ne s'agira pas tant de construire la convergence que de maîtriser les divergences ». L'établissement d'une concurrence loyale est à ce prix. De même, une relation commerciale avec un pays tiers comporte nécessairement des frictions sur certains sujets ; il faut simplement y voir une des « conséquences automatiques du Brexit ».
Pour le moment, la nature de la relation commerciale future est plutôt floue. Selon le Président du Conseil européen, Donald Tusk, « nous avons besoin d'y voir plus clair sur la façon dont le Royaume-Uni envisage nos relations futures, une fois qu'il aura quitté le marché unique et l'union douanière ». Le Conseil européen du 15 décembre 2017 a tout de même posé quelques jalons : il souhaite établir un « partenariat étroit » ; « est disposé à établir des partenariats dans des domaines non liés au commerce et à la coopération économique, notamment la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale, ainsi que la sécurité, la défense et la politique étrangère » (points 6 et 8). Le Parlement européen est sur la même longueur d'onde.
Confrontée à cette incertitude, la Commission recommande que la seconde phase des négociations permette d'« aboutir à une conception d'ensemble partagée quant au cadre des relations futures de l'UE avec le Royaume-Uni ». Michel Barnier induit, cependant, des demandes britanniques qu'il faut se préparer à l'élaboration d'un accord de libre-échange. Il semblerait que le modèle à retenir soit celui de l'AECG (CETA) conclu récemment entre l'UE et le Canada, bien que David Davis ait souhaité un « CETA plus plus plus », c'est-à-dire « un accord commercial global sans barrières douanières (...) qui comprenne les services ».
Le Royaume-Uni ne craint donc pas le « syndrome wallon », qui a affecté l'entrée en vigueur du CETA. Michel Barnier a d'ailleurs déjà déclaré qu'il imaginait le futur accord « mixte » et devant être ratifié par 31 parlements nationaux et régionaux. Les articles 216 et suivants du TFUE exigent cependant que le Royaume-Uni soit devenu un pays tiers pour commencer à négocier et à finaliser un tel accord. Les négociations préliminaires ne débuteront toutefois pas avant l'adoption de nouvelles orientations par le Conseil européen sur ce sujet, en mars 2018.
Au-delà du Brexit
Sans conteste, des deux côtés du Channel, beaucoup de temps et d'énergie est consacré au Brexit et à son règlement. Pour le moment, les États membres de l'UE ont fait le choix de l'unité, qui représente un atout non négligeable dans les négociations relatives au retrait. Espérons qu'ils sauront préserver celle-ci durant la seconde phase des négociations qui, selon nombre d'observateurs, sera plus difficile en raison des intérêts économiques en jeu. Comme à l'accoutumée, l'UE saura certainement faire preuve d'inventivité.
Son avenir ne se résume cependant pas au Brexit et va bien au-delà. Il passe certainement par une nécessaire refondation de l'Union. Les pistes ne manquent pas. Celle de l'Europe de la défense, avec le lancement le 11 décembre 2017 d'une nouvelle coopération structurée permanente en matière de défense, peut en témoigner, bien que le recentrage du projet européen sur les sujets souhaités par les citoyens de l'Union soit un chantier fort ardu.
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Par Yves Petit, Professeur de droit public, Université de Lorraine
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