Anouk Flamant (*)
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En juin 2020, dans son rapport intitulé « Discriminations et origine : l'urgence d'agir », le Défenseur des droits s'indigne :
À l'échelon local, plusieurs villes ont mis en place des services permettant aux habitant·e·s de signaler des discriminations.
En 2018, « Allô Nantes discriminations » est lancé pour « rendre visibles toutes les discriminations », dont celles liées à l'origine ; et « faire valoir le droit des victimes ».
Ailleurs, des services municipaux sont dédiés à la « lutte contre les discriminations », comme à Strasbourg ou à Montreuil.
À l'échelle d'un territoire ou d'une métropole, des espaces de travail communs avec d'autres institutions publiques et des associations de lutte contre les discriminations existent. C'est le cas du réseau « Partenaires-Egalité » à Grenoble. Ce réseau vise en premier lieu à former les représentants institutionnels aux pratiques discriminatoires et à accompagner, par une cellule de veille, les victimes de tout type de discriminations à mobiliser le droit.
Loin d'être exhaustifs, ces exemples révèlent comment certaines villes françaises se sont présentées comme des actrices de la lutte contre les discriminations, notamment ethnoraciales. C'est-à-dire les discriminations relatives à des traits phénotypiques (couleur de peau, forme des yeux), à l'origine ou à la nationalité réelle ou supposée des individus.
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Comment et pourquoi certaines villes se sont-elles emparées de la lutte contre les discriminations ? Quels types de dispositifs ont été mis en place ? Et à quels défis sont-elles confrontées en 2021 ?
Au cours des années 1980, les élites politiques font progressivement du pendant de la politique de contrôle des « flux migratoires », le développement d'une politique d'intégration arguant de supposées difficultés des populations immigrées, notamment des populations musulmanes, de s'intégrer.
Dans ce contexte, certaines municipalités, souvent de gauche, comme Strasbourg, plus rarement de droite, comme Lyon, se mobilisent pour traiter de la question de l'intégration et du racisme.
Pour ces nouveaux maires, comme Catherine Trautmann à Strasbourg, Jean‑Marc Ayrault à Nantes ou Michel Noir à Lyon, s'investir sur la question migratoire est une manière de démontrer que les villes agissent au profit de l'"intégration" des étrangers mais de façon distincte de l'État.
Ces villes adoptent principalement des mesures symboliques : chartes municipales affirmant l'égalité entre étrangers et français, festivals et manifestations culturelles pour promouvoir l'interculturalité ou la lutte contre le racisme.
Elles créent également des commissions de réflexion avec des acteurs associatifs sur les conditions de vie des populations immigrées. À Lyon, une commission extra-municipale du respect des droits traite des conditions de vie des enfants issus de l'immigration (1990), de l'accueil réservé aux réfugiés (1992) ou du logement des étrangers (1993).
Certaines villes s'engagent pour l'égalité politique en réclamant le droit de vote pour tous les résidents étrangers. À Strasbourg, le Conseil consultatif des résidents étrangers est créé en 1992. En 1999, la municipalité co-organise avec le Conseil de l'Europe une conférence sur la participation politique des étrangers. Strasbourg se positionne ainsi en tête de file de la revendication pour le droit de vote des étrangers aux élections locales.
Ces mesures ne reposent souvent que sur la volonté d'un élu sans bénéficier de forts relais administratifs. Il n'est pas rare que les élus n'aient pas de services dédiés à leur mission et s'appuient au coup par coup sur les services sociaux ou les services de la politique de la ville de leurs administrations.
Surtout, l'analyse de ces expériences municipales révèle des catégorisations multiples du public envisagé. Les villes évoquent « les étrangers », « les immigrés », pour lesquels tour à tour est promue « l'intégration », la « lutte contre le racisme », puis la « lutte contre les discriminations ».
Ces étiquettes multiples ne renvoient ni aux mêmes explications ni aux mêmes modèles de traitement des minorités. Elles illustrent les difficultés des élus locaux à traiter de la question de l'exclusion et des discriminations ethnoraciales.
En 2000, la directive « Race » relative aux discriminations liées à l'origine et à la race est adoptée par l'Union européenne.
En France, le paradigme de la lutte contre les discriminations ne parvient pas à s'affirmer au niveau national au cours de la décennie 2000. Si une institution dédiée à la lutte contre les discriminations est créée en 2004, la Haute autorité de Lutte contre les Discriminations (Halde), l'accent est mis sur l'identité nationale avec une intégration pensée comme un processus des immigrés pour assimiler « les valeurs de la République ».
Dans les villes, le paradigme de la lutte contre les discriminations se fait progressivement une place. Cela se traduit par des organisations administratives protéiformes au sein desquelles l'enjeu ethnoracial est fragile.
Pour certaines villes, le choix est fait de privilégier une action pour un public, souvent les étrangers et leurs descendants. Cela permet d'articuler dans un même service municipal les questions d'intégration des étrangers, d'égalité des droits politiques, et les discriminations. Mais le service peut progressivement être marginalisé notamment si d'autres délégations municipales (handicap, égalité femmes-hommes, intégration ou récemment LGBT) se développent dans le même temps et sont plus investies par le politique.
Dans d'autres villes, la question raciale a été progressivement adjointe à une mission municipale traitant de l'ensemble des discriminations (handicap, genre, âge, origine). Ce choix institutionnel conduit souvent à la dilution de la question ethnoraciale au profit d'autres thématiques.
Ceci s'explique à la fois par l'absence d'instruments de mesure contraignants pour la prise en compte des minorités ethnoraciales contrairement à ce qu'il existe pour l'emploi des personnes en situation de handicap ou pour la parité en politique. Surtout, le discours républicain, réputé « color blind » (aveugle à la couleur), rend peu audible l'existence du racisme et du traitement distinct par les institutions des individus issus des minorités.
En outre, ces missions municipales ont des ressources limitées, tant par leur budget (moins de 5 % du budget municipal) que par leurs capacités humaines (souvent entre une et trois personnes dédiées au sein du personnel municipal).
Ainsi, il n'est pas rare d'avoir des municipalités très engagées quelques années pour lutter contre les discriminations ethnoraciales, puis que cette thématique disparaisse de l'agenda politique local.
Ces changements se produisent parfois à la suite d'une alternance politique, comme cela avait pu être le cas en 2001 à Strasbourg, la nouvelle majorité de Fabienne Keller mettant fin aux activités du Conseil consultatif des résidents étrangers.
Ils s'expliquent aussi par la nomination de nouveaux élus ou par la prise de poste de nouveaux fonctionnaires. En raison de leurs trajectoires militantes et professionnelles, ils sont moins sensibles au racisme et aux discriminations raciales.
Plus largement, si les municipalités de gauche sont plus à même de mener des politiques de lutte contre les discriminations, cela est loin d'être une condition suffisante.
Sous le label « lutte contre les discriminations », les municipalités engagent d'actions protéiformes et multiples. Les municipalités adoptent aussi bien des actions de valorisation de la diversité culturelle, que de formation à la non-discrimination pour leurs agents d'accueil, ou des campagnes d'affichage contre les discriminations ou en faveur du droit de vote.
Certaines municipalités s'emparent en interne de la lutte contre les discriminations par l'intermédiaire de leur politique de ressources humaines.
Cette focalisation sur les ressources humaines est incarnée par la candidature de certaines collectives au Label diversité, comme Lyon en 2010. Néanmoins, l'obtention de ce label ne se traduit pas automatiquement par une montée en charge de la lutte contre les discriminations ethnoraciales.
D'autres villes privilégient au départ des actions de mise en visibilité de la réalité migratoire et de reconnaissance de l'existence des discriminations. Cela passe par des expositions, comme « Nantais venus d'ailleurs » en 2007, ou des campagnes d'informations pour le droit de vote des étrangers.
Ces actions ont toutefois un impact relativement limité sur les expériences de discriminations des minorités ethnoraciales, malgré leur prégnance.
Finalement, certaines municipalités sont parvenues à rendre visibles les discriminations et à légitimer une action publique par leurs administrations. Elles peinent à s'engager sur le long terme pour une politique ambitieuse de changement des pratiques de discriminations par celles et ceux qui les commettent.
Depuis 2015, de nouvelles populations exilées, originaires du Proche et Moyen Orient, des pays caucasiens, d'Afrique de l'Est ou de la Corne de l'Afrique, sont arrivées dans les villes françaises.
Au-delà de Paris, plusieurs grandes villes ont vu surgir des camps et des bidonvilles au cœur de leur territoire. Ces habitats précaires et insalubres sont le résultat direct du dispositif national d'asile qui reste en deçà de la demande. Comme le rappellent les associations de défense des exilés, seulement 40 % des nouveaux arrivants sont hébergés.
Face à cette urgence humanitaire, plusieurs villes françaises ont réagi. C'est le cas de celles qui s'étaient déjà mobilisées pour la promotion d'actions de lutte contre les discriminations.
En premier, elles ont répondu aux besoins urgents des populations exilées (accès à la nourriture, à l'hygiène). Elles ont aussi plaidé sur leurs capacités à proposer de véritables politiques d'accueil sur leur territoire.
C'est dans cette optique que Damien Carême, ancien maire de Grande-Synthe, s'est illustré en construisant, avec l'aide de Médecins sans frontières, un camp humanitaire. Ce camp de la Linière visait à accueillir dignement les personnes exilées attendant de rejoindre l'Angleterre.
En 2018, l'Association nationale des villes et des territoires accueillants (ANVITA) a été créée. Cette association d'autorités locales a pour objectif de permettre l'échange de pratiques sur les politiques d'accueil. Elle vise aussi à plaider auprès de l'État pour promouvoir une politique d'accueil « inconditionnelle, inclusive et solidaire ».
En 2021, l'ANVITA compte plus de quarante villes et départements de France, dont les villes et métropoles de Lyon, Nantes, Marseille et Strasbourg.
Néanmoins, les défis à relever pour les municipalités sont nombreux afin que ces politiques d'accueil ne soient pas qu'une simple intention et un affichage médiatique.
Comment offrir un toit à toutes et à tous ? Comment s'assurer que l'accès aux soins soit effectif pour toutes et tous ? Quelles réponses pour celles et ceux qui sont dans les « zones grises » de la migration : étrangers déboutés de l'asile, mineurs non reconnus, etc. ? De quelle manière les villes peuvent-elles promouvoir des lieux pour s'installer, pour travailler, pour vivre tout simplement ?
La focalisation sur les nouveaux arrivants et leur mise à l'abri peut conduire à perdre de vue l'exclusion dont les minorités ethnoraciales vivant en France font l'objet. Et les processus d'exclusion dont ces nouvelles populations pourront souffrir dans quelques années.
Les prochaines années permettront d'interroger la capacité (ou non) des municipalités à articuler cette politique d'accueil avec leurs politiques de lutte contre les discriminations et d'égalité.
Finalement, comme le soulignent Arnaud Alessandrin et Johanna Dagorn dans l'introduction de leur ouvrage, l'espace urbain s'impose comme un espace privilégié pour étudier les rapports sociaux, et les rapports discriminatoires en son sein et pour lequel la ville en tant qu' institution politique peut agir.
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(*) Par Anouk Flamant, Maîtresse de conférences en science politique à l'INSHEA, membre du Grhapes, Université Paris Nanterre - Université Paris Lumières
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Cet article fait suite à la publication de l'ouvre collectif Le rôle de la ville dans la lutte contre les discriminations (Alessandrin et Dagorn dir). MSHA, 2020.
Anouk Flamant (*)
