Gratuité des transports : comprendre un débat aux multiples enjeux

La gratuité des transports fait beaucoup parler d'elle. Récemment, elle est apparue à plusieurs reprises dans les débats de la campagne présidentielle : par exemple appliquée aux transports urbains comme une réponse à la tension sur les carburants provoquée par la guerre en Ukraine, pour Yannick Jadot, ou appliquée au TGV comme une mesure de pouvoir d'achat pour les jeunes, pour Marine Le Pen. Quand bien même la tarification des transports urbains ne relève pas de l'échelle gouvernementale tandis que celle du TGV n'en relève que de façon indirecte par l'intermédiaire de la SNCF.

La présence médiatique de la gratuité des transports est toutefois demeurée plus faible que lors des dernières élections municipales, qui ont vu de très nombreuses listes proposer une telle mesure, comme l'a analysé l'ingénieure du Cerema Sophie Hasiak.

Depuis le milieu des années 2010, la gratuité est devenue l'un des thèmes majeurs des débats portant sur les politiques publiques de mobilité à l'échelle locale, c'est-à-dire celle assurées par des autorités organisatrices. Toutefois, comme pour le tramway au cours des années 1990, la gratuité se trouve aujourd'hui au cœur de controverses très vives.

Une mesure polarisante

On peut s'interroger sur les ressorts du caractère clivant d'une mesure qui pourtant ne paraît pas être en elle-même susceptible de changer la vie urbaine du tout au tout. Le caractère radical de l'opposition paraît lié au fait que les transports publics sont un secteur où les investissements sont massifs, qu'ils soient symboliques, supposés porter l'image de la ville ou l'urbanité des lieux, comme dans le cas du tramway ou du Grand Paris Express, ou financiers, comme à Lyon, où 492 millions d'euros doivent être investis en 2022, ce que la gratuité viendrait dégrader.

L'opposition peut aussi se fonder sur l'idée que cette mesure, qui a nécessairement un coût, ne serait pas la plus appropriée pour décarboner les mobilités, ce qui est affiché comme l'objectif central des politiques publiques. Du côté des pro-gratuité, ce sont souvent les revendications venues des groupes les plus radicaux de la gauche qui sont les plus visibles du fait que la gratuité renvoie à un droit à la mobilité, voire un droit à la ville, quand bien même cette mesure est instaurée par des majorités de gauche comme de droite.

Cette polarisation nuit à une compréhension satisfaisante de ce qu'est la gratuité des transports, en particulier du fait qu'elle conduit à poser la question en des termes généraux, souvent abstraits des éléments de contexte qui peuvent donner à cette mesure des sens bien différents, en fonction de la fréquentation du réseau, de son taux de couverture des dépenses de fonctionnement, de la conception de l'offre de transport...

Pour discuter d'un phénomène, il convient d'abord de le documenter. C'est l'objectif que s'est fixé l'Observatoire des villes du transport gratuit, né en 2019 avec l'appui de la Communauté urbaine de Dunkerque et de l'Agence d'urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque (Agur), puisque cette ville est l'une des principales agglomérations françaises à avoir décrété la gratuité sur son réseau. Il s'agit ainsi d'ouvrir le regard sur la gratuité, au-delà de ce qui est souvent l'entrée principale des débats : le report modal.

Le report modal comme seule clé de lecture ?

Alors que le champ médiatique présente généralement le sujet sous l'angle de la question financière, le report modal est le thème principal des débats dans les publics experts, pour qui la question du financement relève plus de choix politiques que d'une véritable difficulté.

Le report modal, qui pourrait désigner tout changement d'un mode de transport pour un autre, est ici compris comme celui devant voir les personnes se reporter depuis l'automobile vers les transports collectifs.

La question est de savoir qui sont celles et ceux qui constituent la hausse de fréquentation généralement constatée après une mesure de gratuité. S'agit-il d'automobilistes ? De cyclistes ? De piétons ? Ou de nouveaux déplacements qui n'étaient jusque-là pas réalisés ? Par exemple, le report modal est l'entrée principale des articles publiés par The Conversation, signés des économistes Frédéric Héran et Quentin David.

Cette question n'est évidemment pas illégitime. Mais elle pose bien des difficultés. D'une part, elle est difficile à objectiver, puisque la gratuité n'arrive jamais seule dans un contexte urbain qui serait immuable, du fait d'effets démographiques, d'ouvertures de zones commerciales ou de nouvelles aires d'urbanisation.

Les enquêtes ne sont d'ailleurs pas toujours disponibles pour mener des comparaisons. D'autre part, l'objectif du report modal, pour intéressant est rarement atteint par les politiques publiques de transport, y compris les plus coûteuses, comme celles qui ont porté l'essor du tramway. La vision qu'il suppose est assez réductrice, dans la mesure où il reste cantonné à l'offre de mobilité, alors que l'on sait que les leviers sont aussi du côté de la demande, alimentée par la forme urbaine dépendante d'une automobile encore assez peu contrainte.

L'enjeu du report modal croise aussi l'enjeu financier. Si les transports publics sont une activité qui n'est jamais rémunératrice, les rendre gratuits correspond-il à un usage pertinent des deniers publics ? Ces crédits devraient-ils être utilisés autrement ? C'est justement ce dont une évaluation élargie doit permettre de juger en complétant l'entrée par le seul report modal.

Une nécessaire pluralité des questionnements

Premièrement, au vu de l'hétérogénéité des situations, il est primordial d'évaluer les résultats attendus en fonction des objectifs fixés en amont. Or, différents buts peuvent être poursuivis par la mise en place de la gratuité : intégration sociale, report modal, décongestion du centre-ville, attractivité pour certains publics, distinction du territoire métropolitain vis-à-vis de ses périphéries, amélioration du taux de remplissage de son réseau, attractivité vis-à-vis des entreprises...

La gratuité étant un choix politique, c'est ainsi qu'il faut la comprendre, peut-être y compris dans ce qu'elle peut porter de stratégie personnelle des élues et élus, comme dans le cas de Patrice Vergriete à Dunkerque, qui a construit son premier mandat sur cet enjeu, ou, historiquement, de Michel Crépeau à La Rochelle, à l'heure des premiers vélos en libre-service en 1976, dont le succès lui a permis de s'afficher comme figure de l'écologie politique émergente.

Deuxièmement, il convient d'observer l'ensemble des effets de la gratuité : temps court et temps long, effets financiers et effets sociaux, effets sur les pratiques comme sur les images sociales, effets sur le réseau comme sur l'urbanisme et l'équilibre territorial en général... Ce que l'Ademe (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie) a entrepris, en finançant des études s'intéressant au groupe social des jeunes ou aux effets de la gratuité sur les pratiques professionnelles au sein de l'exploitant d'un réseau.

Dans une approche économique, il est possible de porter un regard différent, comme celui des économistes Sonia Guelton et Philippe Poinsot, qui se penchent par exemple sur les finances locales des villes à gratuité, finalement peu mises à l'épreuve par une telle mesure. Dans un contexte où les recettes ne couvrent bien souvent que de 10 à 15 % des coûts d'exploitation, les situations financières des villes à gratuité et des villes à réseau payant peuvent d'ailleurs être assez similaires. Il en va différemment pour les villes bien plus performantes sur ce critère, comme les agglomérations parisienne et lyonnaise, qui font toutefois plus figure d'exceptions que de normes en la matière.

Troisièmement, il faut aussi accepter que la gratuité, comme beaucoup d'autres mesures, ne puisse s'évaluer de façon complètement isolée et indépendamment d'autres éléments de contexte. En d'autres termes, une forme de modestie s'impose, du fait que la gratuité n'arrive pas seule dans un contexte qui resterait figé avant et après sa mise en œuvre et où les données collectées en amont existeraient et permettraient de mener des comparaisons simples avec celles collectées en aval. Une telle situation ne peut exister car la gratuité ne prend son sens que parmi d'autres mesures touchant aux mobilités. Ce qui ne signifie pas que rien ne peut en être dit mais que la première entrée doit être celle du contexte local, loin des jugements généraux portant sur la pertinence a priori ou non de la mesure.

Refonder le débat

Ce constat invite donc à construire collectivement un cadre de débat où la gratuité des transports puisse être discutée sereinement, en se départant des réactions épidermiques ou des spontanéités militantes qu'elle suscite habituellement. Une approche laïque de la gratuité, pour reprendre Jean-Pierre Orfeuil.

Certains supports ont d'ores et déjà engagé un tel mouvement, comme la revue Transports urbains ou le Forum Vies Mobiles. Tout récemment, une nouvelle marche a été franchie par la première publication de l'Observatoire des villes du transport gratuit, qui aborde les grandes idées reçues touchant à la gratuité pour les déconstruire à partir des éléments scientifiques disponibles. Qu'elles plaident en faveur de la gratuité ou contre elle, ces idées reçues sont essentielles à éclairer, tant elles perturbent un débat qui a tant de difficultés à se poser.

Une autre façon de le faire est aussi d'élargir le regard à l'international, comme le propose le projet LiFT. Si des conditions nationales peuvent expliquer des situations de gratuité, comme l'existence particulière du versement mobilité en France, regarder ailleurs permet de se défaire de nombre de préjugés sur la gratuité.

Le sens qu'elle prend au Luxembourg, à Tallinn ou à Kansas City n'est pas identique, du fait des objectifs, des contextes sociaux et urbains ou du statut de ce que sont les transports publics, pensés comme solutions écologiques visant le report modal ou comme solution sociale pour les plus pauvres. Plus généralement, le sens de la gratuité des transports n'est peut-être pas le même que celle d'autres services urbains ou services publics locaux, souvent gratuits mais rarement qualifiés comme tels.

C'est donc aussi aux mots qu'il convient de réfléchir. Gratuité agit comme une catégorisation qui masque bien des différences entre les villes ayant aboli tout ou partie de la tarification de leur réseau, de même qu'elle masque des continuités avec les villes où la tarification existe, en particulier sur le plan financier. Plus globalement, ce débat invite à revoir le sens d'expressions centrales dans les études de transport, comme l'idée de report modal ou les catégorisations habituelles entre automobilistes, piétons ou cyclistes, ce que nous sommes bien souvent toutes et tous au fil de nos activités.

Finalement, c'est même peut-être la notion de transport qui mérite d'être revisitée. Ce débat sur la gratuité ne nous invite-t-il pas à penser que le transport n'est pas juste là pour nous transporter mais se trouve être un vecteur portant bien d'autres choses : nos idéaux, nos envies, notre désir de vitesse ? La base étroite sur laquelle la gratuité se trouve souvent jugée n'est-elle pas celle qui vit dans l'illusion que le transport sert à transporter, alors qu'il porte une forte diversité de charges, du désenclavement territorial à l'idée d'innovation technologique en passant par les ambitions politiques, qu'on le veuille ou non ? Dès lors, si le transport porte autre chose, la gratuité ne peut-elle pas apporter autre chose ?

Par Arnaud Passalacqua, Professeur en aménagement de l'espace et urbanisme, Université Paris-Est Créteil Val de Marne (UPEC).

La version originale de cet article a été publiée sur The Conversation.