La BCE a largement dépassé son mandat pour faire de la politique. L'ennui, c'est que ses dirigeants ne doivent rendre de compte à aucun pouvoir démocratique. Par Philippe Legrain, professeur invité à la London School of Economics, ancien conseiller économique du président de la Commission européenne et auteur de l'ouvrage European Spring, paru en 2014.
« Arrêtez la dictature de la BCE ! » C'est avec ces mots que Josephine Witt a bondi sur la tribune où Mario Draghi donnait une conférence de presse pour déverser des confettis sur le président de la Banque centrale européenne. Si le « manifeste » de cette militante isolée était un peu écervelé, elle a néanmoins mis l'accent sur un vrai problème : la BCE est la banque centrale la plus radicalement indépendante du monde et elle abuse de son vaste pouvoir, qui n'a pas de compte à rendre, pour agir de manière effrontément politique sur des sujets qui vont bien au-delà de son rôle de politique monétaire. Elle doit donc être remise à sa place.
La BCE : une exception d'indépendance
Le pouvoir de la BCE est exceptionnel. D'autres banques centrales indépendantes sont, en dernier ressort, soumis au pouvoir des gouvernements élus : si le trésor américain ne se mêle guère de la conduite quotidienne de la politique monétaire, il est inconcevable que la Fed refuse de racheter en période de crise des bons du trésor si le gouvernement fédéral le demande. Mais la BCE - qui n'est pas élue - n'a pas de maître politique. Il n'y a pas de gouvernement de la zone euro. La banque centrale flotte au-dessus de 19 gouvernements nationaux, portant certes attention à ce que Berlin veut, mais refusant de coopérer avec l'Eurogroupe, la réunion des ministres des Finances de la zone euro. Lorsque la panique s'est répandue dans la zone euro à partir de 2010, Francfort a refusé d'écouter ceux qui lui demandaient de "faire tout ce qu'il faut" pour contenir l'envolée des taux de plusieurs gouvernements de la zone euro. Jusqu'à ce que, finalement, en juillet 2012, Draghi prononce cette même phrase magique et que les investisseurs le prennent au mot.
L'indépendance exorbitante de la BCE est enracinée dans les traités européens, et les amender requiert l'unanimité des 28 gouvernements et parlements de l'Union européenne ainsi qu'un référendum dans certains pays. En tant qu'institution supranationale, la BCE ne peut rien faire de mal aux yeux des fédéralistes européens. Comme un monarque absolu, elle est aussi protégée par un tabou politique d'inspiration allemande : mettre en cause les pouvoirs et les actes indépendants de la BCE est un véritable crime de lèse-majesté. Tant de pouvoir immense dans les mains de dirigeants non élus nécessite de devoir rendre des comptes. Et pourtant, la BCE ne daigne qu'à un dialogue avec les membres du parlement européen, à qui elle n'accorde pas assez d'informations pour pouvoir examiner entièrement ses activités. Et les dirigeants de la BCE ne peuvent être sanctionnés s'ils ne remplissent pas leur tâche ou s'ils abusent de leurs pouvoirs.
La BCE sort de son domaine de compétence
Si les banquiers centraux indépendants et n'ont pas de compte à rendre, ils devraient, du moins, s'en tenir à leur propre domaine de compétence. Mais la BCE fait la leçon aux gouvernements, elle les contraint par la menace et elle leur impose ses choix en dehors même de ses compétences, notamment en refusant la restructuration de la dette ou en réclamant la consolidation budgétaire et des réformes structurelles. Pour imposer sa volonté, elle a même menacé de priver les Grecs et les Irlandais - et donc, par extension tous les autres peoples de la zone euro - du droit d'utiliser leur propre monnaie, l'euro.
La Grèce à genoux
Ces mauvaises habitudes ont débuté sous le règne du prédécesseur de Draghi, Jean-Claude Trichet. L'ancien gouverneur de la Banque de France s'est battu becs et ongles pour empêcher une restructuration de la dette grecque en 2010 qui aurait fort justement imposé de lourdes pertes aux imprudentes banques françaises.
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Pour donner plus de poids à la prétention douteuse que la Grèce n'avait que des problèmes de financement temporaires, la BCE a commencé à acheter des obligations grecques. Ceci lui a donné une raison de plus de s'opposer à la restructuration de la dette grecque en 2012. La BCE a alors menacé de plonger la zone euro dans le chaos si elle était désobéie, ce qui a limité la restructuration de la dette qu'Athènes a pu obtenir, comme je l'explique dans mon livre European Spring* ("le printemps européen"). Trichet, puis Draghi, ont menacé, en effet, d'exclure la Grèce de la zone euro si elle faisait défaut. A présent, la possession par la BCE de titres grecs est un obstacle à la restructuration de la dette grecque dont a tant besoin Athènes. La BCE fait aussi pression de manière politique sur les banques grecques pour contraindre le gouvernement grec à accepter les demandes de ses créanciers de la zone euro.
L'Irlande menacée
Le traitement que Trichet a imposé à la prochaine victime de la crise, l'Irlande, a été aussi scandaleux. En novembre 2010, il a menacé de couper l'accès des banques irlandaises aux liquidités en euros - ce qui aurait contraint l'Irlande à sortir de l'euro - si le gouvernement refusait de demander un prêt de l'UE et du FMI, n'acceptait pas de rembourser les créanciers (principalement allemands) des banques irlandaises et ne mettait pas en place des mesures d'austérité et des réformes structurelles. Cet abus de pouvoir a coûté aux contribuables près de 64 milliards d'euros de dettes bancaires : 14.000 euros par Irlandais.
Draghi dans les pas de Trichet
Indépendamment des mérites de la consolidation budgétaire et des réformes structurelles, ce n'est pas le rôle d'un banquier central de les demander - et donc encore moins de les imposer. Et pourtant, les dirigeants de la BCE le font régulièrement. Trichet a défendu sans cesse l'austérité, affirmant qu'elle créerait immédiatement de la croissance, ce qui est faux. Jusqu'à son changement de ton lors de son discours de Jackson Hole en août dernier, Draghi réclamait aussi aux gouvernements de la zone euro de se serrer la ceinture. Le président de la Bundesbank, Jens Weidmann, fait régulièrement la leçon à des gouvernements étrangers, notamment à la France, en leur disant ce qu'ils devraient faire. Mais si des dirigeants français tentaient de donner un conseil à la Bundesbank, Jens Weidmann pousserait des cris d'orfraie.
Faire et défaire les gouvernements et les traités
Et ce n'est pas tout. Durant l'été 2011, Trichet et Draghi ont écrit au premier ministre italien d'alors, Silvio Berlusconi, pour lui demander de se lancer dans une politique d'austérité et de réformes, conditions d'un rachat par la BCE d'obligations italiennes nécessaires à contenir la panique qui menaçait de conduire le gouvernement à la faillite. Lorsque Berlusconi a refusé de se soumettre, la BCE a contraint le premier ministre élu à abandonner son poste, en faisant savoir qu'elle ne rachèterait les titres italiens que s'il était remplacé par un technocrate plus docile.
Le pacte budgétaire
En décembre 2011, alors qu'on pouvait croire que la panique allait conduire la zone euro à s'effondrer en quelques semaines, Draghi a exigé des gouvernements qu'ils adoptent un "pacte budgétaire" qui enracinerait plus de discipline budgétaire, laissant entendre qu'un tel accord amènerait la BCE à mettre fin à la panique. Les gouvernements de la zone euro se sont soumis à cette exigence et sont désormais enfermés dans un carcan budgétaire à travers les obligations d'un traité transposé dans les constitutions nationales.
En tant que membre de la troïka (avec la Commission européenne et le FMI), la BCE a également directement fixé la politique budgétaire et les réformes économiques des pays qui ont reçu des prêts de l'UE et du FMI (la Grèce, le Portugal, l'Irlande et Chypre) et qui ont été traités comme des quasi-colonies.
Se prémunir d'un pouvoir trop large
Le pouvoir corrompt. Et le pouvoir sans contre-pouvoir encore davantage. La BCE devrait cesser de se mêler de questions politiques qui sont hors de ses compétences de politique monétaire et de stabilité financière. Elle devrait renoncer à ses nouveaux pouvoirs de supervision et de résolution bancaire pour les confier à une agence séparée qui devrait rendre des comptes à des parlementaires élus. Elle devrait être plus ouverte et plus transparente sur ses activités, notamment les détails de ses transactions financières. Ses dirigeants devraient pouvoir être sanctionnés - et si nécessaire démis de leurs fonctions - par le parlement européen s'ils échouent ou abusent de leurs pouvoirs.
Si la BCE était sage, elle agirait ainsi volontairement - ou du moins appellerait à de tels changements de législation. Comme il n'y a aucun signe qu'elle entend agir ainsi, elle doit s'attendre à une plus importante réaction démocratique que celle d'une militante jetant un sac de confetti...
