OPINION. Le financement des retraites en France et aux États-Unis met en lumière deux modèles distincts. D'un côté, le fonds de pensions américain Calpers atteint des sommes impressionnantes grâce à un système de capitalisation. De l'autre, l'État français se repose sur une approche de répartition, mettant en lumière les défis d'un financement public de plus en plus sous pression. Par Serge Guérin, sociologue, professeur Inseec GE et Vincent Touzé, économiste à l'OFCE - Sciences Po
530,4 milliards de dollars, c'est le montant d'actifs capitalisés début 2025 par le fonds de pensions américain Calpers (California Public Employees' Retirement System). Créé en 1932, ce fonds gère les retraites des 2 millions de fonctionnaires affiliés (actifs et retraités) de l'État californien. Ce régime par capitalisation a mis de côté un peu plus de 250.000 dollars par adhérent en investissant dans des obligations publiques ou privées (30,2% de l'actif), des actions d'entreprises (56,4% de l'actif dont 85% de parts dans des entreprises publiques) ou dans des infrastructures (13,4%). Dans son rapport 2023-2024, le fonds affichait un taux de rendement financier annuel de 9,3%.
En comparaison, le régime de retraite de la fonction publique d'État en France doit son équilibre financier à une contribution annuelle de l'État employeur (environ 40 milliards d'euros pour 2025) prélevée directement sur le budget de la Nation à défaut de provision passée de ses engagements. Pourtant le financement des pensions publiques est un régime d'employeur, liant anciens travailleurs et ancien employeur, et non un régime par répartition entre anciens et actuels travailleurs. Or, il n'a pas été géré comme un véritable régime employeur, mais comme s'il était par répartition. On ne peut que le regretter : cette gouvernance a conduit à sous-estimer la valeur du travail des fonctionnaires lorsque leur nombre augmentait et que les pensionnés étaient peu nombreux, pour en surestimer le coût par la suite en faisant apparaître un taux de cotisation employeur apparent toujours croissant lorsque le nombre de travailleurs par retraité a commencé à fortement diminuer (il est inférieur à 1 en 2025). Ce régime d'employeur, qui gère les pensions civiles et militaires de plus de 4 millions d'affiliés, dont la moitié déjà à la retraite, accorde un droit à pension égal à 75% du dernier traitement indiciaire brut pour une carrière complète. L'entreprise privée a obligation de provisionner dès lors qu'ont été pris des engagements financiers futurs vis-à-vis des salariés. Les engagements sont des dépenses courantes qui conduisent l'entreprise à mettre de l'argent de côté pour les salariés et entrainant au bilan, un passif social. Ce n'est pas le cas pour l'État employeur. Un rapport de la Cour des comptes estime fin 2023 les engagements (hors bilan et hors dette de Maastricht) de retraite de l'État à 1 771 milliards d'euros.
Cette gouvernance a nécessairement conduit à des arbitrages défavorables aux fonctionnaires recrutés après le début des années 2000. À défaut de pouvoir revenir sur ces engagements, l'État s'est appuyé sur plusieurs outils : (1) réduire la taille de la fonction publique (principe affiché : un recrutement de fonctionnaire pour deux départs à la retraite) ; (2) désindexer par rapport à l'inflation le traitement indiciaire qui sert pour le calcul de la pension quitte à compenser par des primes ; (3) offrir moins de perspective de carrière, réduisant ainsi la possibilité d'avoir un traitement indiciaire final le plus élevé possible. Une véritable réforme cachée des retraites ! Une réforme qui peut interroger sur la politique de RH de l'État dans la conduite de ses missions, mais qui a été très efficace. Depuis 2015, le poids des retraites de la fonction publique d'État diminue. D'environ 2,1% du PIB en 2023, ce poids devrait décliner régulièrement, d'après le COR, pour atteindre 1,2% du PIB en 2070, des économies substantielles futures pour l'État. Pour la fonction publique territoriale et hospitalière, le poids serait maintenu à environ 1% d'ici 2070.
Surtout, cette gestion a conduit l'État à renoncer à la création d'un fonds souverain ambitieux pour investir massivement dans les secteurs publics et privés. Une stratégie à long terme porteuse de croissance de la productivité, et donc des salaires, ce qui aurait pu aussi soutenir indirectement les « vrais » régimes de retraite par répartition du secteur privé, la Caisse nationale d'assurance vieillesse pour la pension de base et l'AGIRC-ARRCO pour la pension complémentaire.
À défaut d'avoir dégagé des ressources futures suffisantes pour payer les pensions de ses agents partant à la retraite, l'État français a toutefois réussi à assumer un peu plus sa responsabilité d'employeur en termes d'engagement de retraite, en créant le 1er janvier 2005, le Régime de Retraite additionnelle de la Fonction publique (RAFP). Ce régime par capitalisation accorde des droits à la retraite sous la forme de points en prélevant des cotisations sur les compléments de salaire, c'est-à-dire les revenus du travail hors traitement indiciaire qui ne donnait alors aucun droit à la retraite. Fin 2023, ce régime avait accumulé un actif de 43,3 milliards d'euros pour 4,5 millions d'adhérents (environ 10.000 euros par cotisant) et affichait un rendement de 8,8% pour l'année écoulée et, en moyenne, de 4,4% depuis sa création.
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Mettre collectivement de l'argent de côté pour la retraite rejoint d'autres initiatives comme les fonds de réserve des caisses de retraites du secteur privé (environ 170 milliards), un montant très marginal au regard des 15.000 milliards de patrimoine détenus par les ménages français. Restent les initiatives individuelles des ménages et des entreprises. Là encore, l'encours d'environ 300 milliards d'épargnes collectées dans des produits retraite reste modeste, ce qui laisse d'importantes marges de progression dans une perspective dégradée du financement des retraites. Sur ces deux plans, l'enjeu est aussi de faire évoluer les imaginaires, sortir de la pensée magique (faire payer les riches) et favoriser une approche volontariste plutôt qu'attentiste favorisant les investissements d'avenir et l'équilibre des retraites.
